Rapport frå tilsyn med rettstryggleik ved bruk av tvang og makt overfor personar med psykisk utviklingshemming i Smøla kommune 2012

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

• Kommunen si sikring av at brukar mottek naudsynte tenester etter helse- og omsorgstenestelova

Kommunen i si sikring av om tenesteutføringa til personar med psykisk utviklingshemming er utan bruk av ulovleg tvang og makt

Under tilsynet blei det avdekt 2 avvik:

Avvik 1:

Smøla kommune sikrar ikkje at alle tenestemottakarane som har ei psykisk utviklingshemming får tenester i samsvar med lovkrav

Avvik 2:

Smøla kommune har sett i verk tiltak som inneheld bruk av tvang og makt overfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav om sakshandsaming er følgt

Molde 04.03.2013

Janne Bjørsnøs
revisjonsleiar

Einar Andersen
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Smøla kommune i perioden 13.04.2012 – 04.03.2013. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i 2012.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenestene etter Lov om kommunale helse- og omsorgstenester m.m. av 24.6.2011, nr. 30 (helse- og omsorgstenestelova) § 12-3, 1 ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Smøla kommune er ein øykommune og ligg lengst nord i Møre og Romsdal. Pr 1. januar 2012 var det 2178 innbyggarar i kommunen.

Rådmannen har to rådgjevarar i stab, der den eine har delegert mynde som overordna fagleg ansvarleg for helse- og omsorgstenestelova kapittel 9. Det er oppretta 9 einingar som skal yte kommunale tenester for innbyggarane. Helse- og omsorgstenester til personar med psykisk utviklingshemming blir hovudsakleg ytt frå Enhet for aktivitet og boveiledning. Det er 13 personar med diagnosen psykisk utviklingshemming som mottek helse- og omsorgstenester tenester frå Smøla kommune.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 13.04.2012. Tilsynet var planlag gjennomført i juni 2012, men måtte utsettast til desember 2012. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 11.12.2012.

Intervju

8 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 12.12.2012.

Førebels rapport blei sendt ut 04.02.2013

4. Kva tilsynet omfatta

I dette tilsynet har merksemnda vore retta mot om kommunen sikrar at forholda vert lagt til rette for tenesteyting med minst mogleg bruk av tvang og makt, jf. helse og omsorgstenestelova kapittel 9, og om tenestemottakar sitt tenestetilbod etter helse- og omsorgstenestelova er i samsvar med deira behov

Tilsynet er avgrensa til ei vurdering av om:

• Kommunen sikrar at brukar mottek naudsynte tenester etter helse- og omsorgstenestelova § 3-2 nr. 6, jf. pasient- og brukerrettighetslova av 2. juli 1999 nr. 63 (pasient- og brukerrettighetsloven) § 2-1a
• Kommunen sikrar tenesteutføring av kommunale tenester overfor personar med psykisk utviklingshemming utan bruk av ulovleg tvang og makt.

5. Funn

Avvik 1:

Smøla kommune sikrar ikkje at alle tenestemottakarane som har ei psykisk utviklingshemming får tenester i samsvar med lovkrav

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Pasient- og brukarrettighetsloven § 2-1a
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 og § 2-2
• Forvaltningslova
• Internkontrollforskrifta §§ 3 og 4
• Forskrift om IPLOS-registring

Avviket byggjer på følgjande:

• Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at vedtak om tenester manglar:
• Grunngjeving som gjengir dei faktiske forholda som vedtaket byggjer på
• Opplysningar om kva tenester tenestemottakar eventuelt har søkt om
• Konkret oversikt over kva tenestetilbod vedkommande får
• Vedtak om avlastning er stila til tenestemottakar ikkje til foreldra
• Ved gjennomgang av dokumentasjon og intervju kom det fram at i vedtak der søknad blir delvis innvilga manglar grunngjeving for at deler av søknaden blir avslått
• Aktivitet og boveiledning har ei prosedyre for samhandling med pårørande. I intervju kom det fram at prosedyren er lite kjent.
• Ved gjennomgang av dokumentasjon og i intervju kom det fram at det ikkje ligg føre faste rutinar for vurdering og evaluering av tenestemottakarane sine tenestetilbod
• Det kom i intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon fram at IPLOS ikkje vert jamleg oppdatert slik Forskrift for IPLOS-registrering krev
• I intervju kom det fram at i enkelte høve kan endring i behov hos ein tenestemottakar føre til at andre tenestemottakarar får mindre tenester. Det blei i intervju opplyst at det er ei underrapportering av avvik i høve dette
• I vedtaka til fleire brukarar går det fram av saksutgreiing at dei er «avhengig av hjelp og tilsyn hele døgnet». I vedtaka går det fram «Det er behov for natt-tjenester er lett tilgjengelig. Likedan vil det i enkelte situasjoner foreligge behov for hyppigere tilsyn og oppfølging». På natt er det ein tenesteytar i bufelleskapet. Når ein brukar i periodar har behov for omfattande tilsyn kan dette føre til redusert tilsyn hos andre

Kommentar:

Reglane i helse- og omsorgstenestelova § 2-2 skal sikre at tenestemottakarane får tenester på eit forsvarleg nivå. Dersom kommunen ikkje har eit internkontrollsystem som sikrar at sakshandsamingsreglane blir følgd er det fare for at tenestetilbodet til tenestemottakarane ikkje blir endra i samsvar med endringar i behov, og tenestemottakarane vil ikkje få den rettstryggleiken dei har krav på. Godt spesifiserte, skriftlege vedtak med grunnlag for individuelle vurderingar av den enkelte brukar sine behov skal leggje grunnlag for kva slags tenester brukarane får. Det er viktig at sakshandsamingsreglane blir følgde slik at vedtaka kan etterprøvast og gje brukarane, eventuelt representantar for brukarane, moglegheit til å klage.

Avvik 2:

Smøla kommune har sett i verk tiltak som inneheld bruk av tvang og makt overfor enkelte personar med psykisk utviklingshemming utan at lova sine krav om sakshandsaming er følgt

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Helse- og omsorgstenestelova §§ 9-5, 9-7 og 9-8, samt internkontrollforskriften §§ 3 og 4

Avviket byggjer på følgjande:

• I intervju kom det fram at det blir nytta calling utan at sakshandsamingsrelane i § 9-7 og 9-8 er følgt
• I intervju kom det fram at ikkje alle tenesteytarane er kjent med rutinane for nedtekning av bruk av skadeavverjande tiltak i enkelthøve
• I intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at det er nytta tvang som skadeavvergande tiltak i enkelthøve utan at sakshandsamingsreglane er følgt           

Kommentar:

Vedtak om bruk av tvang og makt kan berre treffast av overordna fagleg ansvarleg for tenesta og kan ikkje gjennomførast før fylkesmannen har overprøvd og godkjent vedtaket. Ved skadeavverjande tiltak i enkelthøve skal sakshandsamingsreglane i § 9-7 første ledd følgjast, og det skal mellom anna straks sendast melding om avgjerda til fagleg ansvarleg for tenesta, fylkesmannen, verje eller hjelpeverje og pårørande. Sakshandsamingsreglane skal sikre at det ikkje blir sett i verk tvangstiltak utan at alle krava i lova er oppfylt.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Sentralt i dette tilsynet er kommunen si styring og kontroll med at krav til rettstryggleik ved yting av tenester til personar med utviklingshemming blir oppfylt.

Fylkesmannen har i dette tilsynet avdekt svikt i styringssystemet til Smøla kommune.

Smøla kommune har ei lita og oversiktleg teneste. Det er arbeidd fram eit godt grunnlag for internkontroll med mange skriftlege prosedyrer, men systemet har klare manglar i høve til å sikre at brukarar med psykisk utviklingshemming til ei kvar tid får dei tenestene dei har krav på. Tilsynet har vist at kommunen ikkje har ordningar for å følgje med på om rutinar og prosedyrar er tilstrekkelege og fungerer slik dei var planlagt.

7. Regelverk

Myndigheitskrav som står sentralt i samband med tilsynet er:

• Lov om kommunale helse- og omsorgstenester av 24.6.2011, nr. 30 (helse- og omsorgstenestelova)
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasient- og brukerrettighetsloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) av 10.01.67
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetenesta av 20.12.02 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstenesta av 27.06.03

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

Saksdokument til Smøla kommunestyre sak 3/10, den 18.02.2012 «Omstilling i Smøla kommune – implementering av ny organisasjonsmodell enhet helse og omsorg»

• Modell for administrativ organisering i Smøla kommune (organisasjonskart), udatert
• Saksframlegg for Omstilling i Smøla kommune – implementering av ny organisasjonsmodell pleie- og omsorgstjenester i Smøla kommune, udateret
• Oversikt over enheter og enhetsledere helse- og omsorgstjenester i Smøla kommune, datert 30.04.2012
• Kompetanseplan 2011/2012 Enhet aktivitet og boveiledning
• Handlingsplan 2012 – 2015 Økonomiplan 2012-2015
• Årsmelding 2011
• Innholdsfortegnelse prosedyrehåndbok Aktivitet og boveiledning
• Prosedyre 5.1.1 Målsetting for enhet aktivitet og boveiledning
• Prosedyre 5.2.1 Botilbud – ivaretakelse av grunnleggende behov
• Prosedyre 5.2.2 Avlastning – ivaretakelse av grunnleggende behov
• Prosedyre 5.2.5 Introduksjon nyansatte og vikarer ved Hopen Bofellesskap
• Prosedyre 5.4.11 Søknad om tjenester jf. khol § 3-2, nr 6
• Prosedyre 5.4.12 Vedtak tvang/makt. Saksbehandling
• Infohefte for nye ansatte/vikarer, Hopen bofellesskap
• Oversikt over personer med psykisk utviklingshemming over 16 år i Smøla kommune
• Oversikt over avlastningstilbud i kommunen til personer med utviklingshemming
• 10 enkeltvedtak om tildeling av tjenester
• Oversikter over tjenestemottakere ved Hopen bofellesskap
• Oversikt over personell ved Hopen bofellesskap
• Kopi av grunnturnus for Hopen bofellesskap
• Prosedyre 5.2.4 Primærkontakt/ansvarsgruppe
• Delegasjon av myndigheit til å fatte vedtak etter helse- og omsorgstenestelova, 06.07.2012
• 4 vedtak om tenester
• Oppdatert «innholdsfortegnelse Prosedyrehåndbok»

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Stikkprøve i 5 brukarpermar
• Stikkprøve i 8 brukarpermar
• Stikkprøve i journal for 9 brukarar
• Stikkprøve i perm for avviksregistringar
• Stikkprøve kommunens intranett
• Kursperm
• Prosedyre 2.10 Samhandling med pårørende, Aktivitet og boveiledning

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, 13.04.2012
• Brev med oversending av dokumentasjon, datert 30.04.2012
• E-post med ønske om mer opplysningar i samband med tilsynet, datert 30.05.2012
• Program for tilsynet, datert 04.06.2012
• Brev om nytt tidspunkt for systemrevisjon, datert 02.11.2012
• Oversending av oppdatert informasjon, datert 16.11.2012
• Program for tilsyn 11. og 12. desember 2012
• Førebels rapport, datert 04.02.2013

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Frå tilsynsorganet deltok:
Janne Bjørsnøs, revisjonsleiar
Einar Andersen, revisor