Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Regelverk
6. Funn
7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag gjennomførte i perioden 18.06 - 03.10.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Inderøy kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet avdekket to avvik:

  • Inderøy kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge.
  • Inderøy kommune utarbeider ikke tiltaksplaner i alle saker der hjelpetiltak er vedtatt.

En merknad ble gitt:

  • Inderøy kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder å sørge for skriftlig samtykke fra foreldre/barn i forbindelse med at saker skal diskuteres i tverrfaglige fora.

Se for øvrig rapportens pkt 6.

Dato: 29.10.08

Mariann Markussen
Revisjonsleder

Tor-Finn Granlund
Revisor

>

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 18.06 - 03.10.08, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Inderøy kommune er en middels stor kommune i Nord-Trøndelag med 5 836 innbyggere per siste årsskifte. Kommunen er organisert med en felles sentralledelse (tonivåmodell), bestående av rådmann, samt to kommunalsjefer som har ansvaret for henholdsvis Oppvekst og Helse og sosial. De enkelte tjenesteområdene er organisert i til sammen 14 selvstendige resultatenheter som har faglig, økonomisk og personalmessig ansvar innenfor sitt område.

Nærværende tilsyn omfattet følgende enheter:

  • Helse, rehabilitering og barnevern;
    - barnevern
    - psykisk helsetjeneste
    - rehabilitering
    - legetjeneste
    - helsestasjon/jordmortjeneste
    - rusomsorg,
  • Pleie- og omsorg, som tilbyr tjenester i sykeheim og hjemmetjenester, samt
  • Nav Inderøy - økonomisk sosialhjelp (åpnet 15.09.08).

Fylkesmannen og Helsetilsynet fikk under tilsynsbesøket inntrykk av at det planlegges en del omorganisering i kommunen fremover. Dette fremgår imidlertid ikke av kommunens hjemmeside som har ajourført organisasjonskart per oktober 2008.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.06.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 02.10.08.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 03.10.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at disse får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 - 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn kontinuerlig evalueres. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om kommunen overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • Lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • Forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • Forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

6. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere to avvik:

Avvik 1:

Inderøy kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge

Følgende observasjoner fra dokument- og mappegjennomgang, samt intervjuer, ligger til grunn for avviket:

  • Skriftlige prosedyrer for tverrfaglig samarbeid er ikke utarbeidet for alle tjenesteområder. Skriftlige prosedyrer er ikke noe lovkrav. I en relativt stor kommune som Inderøy, med tjenester til dels lokalisert i ulike enheter, er det imidlertid en fordel å ha utarbeidet skriftlige prosedyrer for samarbeid. Tjenester etter helse-, sosial- og barnevernlovgivningen er mangeartede og krever tett og god oppfølging av det samlede hjelpeapparatet. At en tjeneste har gode prosedyrer hjelper lite dersom samarbeidstjenestene ikke kjenner til, og derfor heller ikke etterlever, disse.
  • Evaluering av samlede tjenester, samt nødvendig justering av tiltak, kan ikke på noe nivå i tjenesteytingen dokumenteres. Fylkesmannen og Helsetilsynet har ikke grunn til å tro at evaluering av tjenestene ikke skjer, men dette er ikke dokumentert og synliggjort, blant annet i det materiale tilsynsmyndighetene fikk tilgang til. De ulike tjenestene benytter ulike system for dokumentasjon. Dette kan medføre unødvendig leting etter dokumentasjon på hva som er sagt og gjort, og hva som er bestemt for fremtiden.
  • Det foreligger ingen rutiner for samarbeid med fastlegene på systemnivå. Samarbeidet ser imidlertid ut til å fungere på individnivå. Det vises for øvrig til rammeavtale inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske lægeforening (ASA4310).
  • Kommunen kan ikke dokumentere at igangsatte planprosesser følges opp. Dette gjelder både på system- og individnivå. Det vises blant annet til avvik 2: Inderøy kommune sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner i alle saker med hjelpetiltak.
  • Det gjennomføres ikke sårbarhetsanalyse for tjenesteområdene. Tilsynsmyndighetene har grunn til å tro at kommunens ledelse over tid har hatt kjennskap til den vanskelige situasjonen i barneverntjenesten, blant annet i forhold til økningen av barn under omsorg (fire i 2002, 19 i 2007), samt manglende tiltaksplaner (se avvik 2). Situasjonen er godt beskrevet i forvaltningsrevisjon: Gjennomgang av barneverntjenesten i Inderøy, gjennomført av Kom Rev Trøndelag IKS i perioden september 2007 - januar 2008, samt i flere notat om status fra barnevernleder til kommuneledelsen.
  • Svikt i tjenesteytingen håndteres ulikt fra tjeneste til tjeneste og fra nivå til nivå, det eksisterer ikke noe gjennomgående avvikssystem som benyttes av alle enheter. Avvikshåndteringen fremstår som fragmentert og tilfeldig, avviksskjema finnes for enkelte virksomheter, men er ikke kjent og derfor heller ikke i bruk blant alle ansatte.
  • Det kan ikke dokumenteres at rapportering om fare for svikt i tjenestene følges opp i kommunen. Det vises til det som er skrevet under pkt 5 ovenfor.

Ovennevnte medfører at praksis i Inderøy kommune avviker fra følgende bestemmelser:

  • Bvl § 3-2
  • Sotjl §§ 3-2 og 4-1
  • Khl § 1-4
  • Hlspl §§ 32 og 33
  • Forskrift om helsestasjon og skolehelsetjeneste § 2-1 tredje ledd
  • Internkontrollforskriftene § 4

Avvik 2:

Inderøy kommune sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner i alle saker der hjelpetiltak er vedtatt.

Følgende observasjoner fra dokument- og mappegjennomgang, samt intervjuer, ligger til grunn for avviket:

  • Tiltaksplaner utarbeides ikke i henhold til lovgivningen.
  • I de tilfeller tiltaksplaner er utarbeidet, er innholdet ikke i samsvar med krav fastsatt i Barne- og likestillingsdepartementets veileder om ”Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten”, planene mangler gjennomgående situasjonsbeskrivelse, beskrivelse av evaluering og beskrivelse av det tverrfaglige samarbeidet.
  • Kommunens ledelse sørger ikke for at det utarbeides tiltaksplaner slik den er pålagt, selv om den er kjent med svikten i tjenesten. Se pkt 4, 5 og 7 under observasjoner til avvik 1.

Ovennevnte medfører at praksis i Inderøy kommune avviker fra følgende bestemmelser:

  • Bvl § 4-5
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4, bokstav g

En merknad ble gitt:

Inderøy kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder å sørge for skriftlig samtykke fra foreldre/barn i forbindelse med at saker skal diskuteres i tverrfaglige fora.

Kommentar: Tilsynsmyndighetene er av den oppfatning at samtykke innhentes i de tilfeller saker skal diskuteres av flere. Det kan imidlertid ikke dokumenteres at samtykke innhentes skriftlig, noe som bidrar til usikkerhet i forhold til om informert samtykke rent faktisk blir gitt. Det kom i intervjuer frem at samtykke ofte innhentes muntlig og at dette skrives inn i journalsystemet for den enkelte tjeneste.

7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem

Internkontrollen skal bidra til at virksomheten yter forsvarlige tjenester og at lovkrav oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene.

Inderøy kommune har, etter tilsynsmyndighetenes vurdering, svakheter i styringssystemet. Det skal blant annet vises til at det ikke gjennomføres sårbarhetsanalyse for de ulike tjenesteområdene. Det er således ikke mulig å ha en oversikt over hvilke områder som er utsatt for svikt. I de tilfeller kommunens ledelse har en slik oversikt, synes håndteringen å være manglefull eller ikke-eksisterende.

Avvikshåndteringen fremstår som fragmentert og tilfeldig, avviksskjema finnes for enkelte virksomheter, men er ikke kjent og derfor heller ikke i bruk blant alle ansatte.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart.
  • Planverk:
    Utdrag fra kommunebudsjettet.
    Kommuneplan - overordnet del 2006-2018.
    Hovedplan Helse og Sosial 2004-2007.
    Saksprotokoll: Opprettelse av familiesenter.
    Saksprotokoll: Plan for psykisk helsearbeid 2007-2010.
    Plan for kvalitetsutvikling og internkontroll - helse og sosiale tjenester.
  • Fra helsestasjonen:
    Overordnet mål for helsestasjonen og skolehelsetjenesten (utdrag fra Virksomhetsplan for Inderøy kommune 2008/2009)
    Tiltaksplan for skolehelsetjenesten i Inderøy
    Oversikt over tverrfaglig samarbeid
    Prosedyre og samtykkeerklæring i forbindelse med utarbeidelse av individuell plan
  • Fra psykisk helsetjeneste:
    Brosjyre om Psykososialt team (ikke ajourført)
    Arbeidsbeskrivelse for psykososialt team
    Rutine for melding til barnevernet
    Retningslinjer for arbeid med ansvarsgrupper og individuelle planer
  • Fra rehabilitering:
    Virksomhetsplan for 2008. Enheten for rehabilitering.
    Prosedyre: Rutine for epikriseskriving.
    Prosedyre: Samarbeid fysioterapeuter - barnevern.
    Prosedyre: Samarbeid mellom de ulike seksjoner fysioterapeuter-avdelingssjef for helse/omsorg.
    Prosedyre: Samarbeid fysioterapeut - barnehager.
    Prosedyre: Habiliteringsplaner.
    Prosedyre: Tverrfaglig samarbeid.
    Serviceerklæring: Enhet for rehabilitering.
  • Fra sosiale tjenester:
    Virksomhetsplan for enhet sosial og barnevern 2008.
    Grunnlagsdokument Nav Inderøy. Arbeidsprosesser og Rutiner
    Prosedyrer for sosiale tjenester til rusmiddelmisbrukere.
  • Fra barneverntjenesten:
    Oversikt over tverrfaglig samarbeid.
    Rutiner for behandling av meldinger, med vedlegg.
    Rutiner for arbeid med undersøkelser, med vedlegg.
    Rutiner for arbeid med hjelpetiltak, med vedlegg.
    Rutiner for arbeid med omsorgstiltak, med vedlegg.
    Kompetanseheving i barneverntjenesten 2008 - plan og tiltak.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Brukermapper for barn som mottar tjenester fra minst to av deltjenestene.
  • Høringsutkast: Gjennomgang av barneverntjenesten (forvaltningsrevisjon av Kom Rev Trøndelag IKS).
  • Notat: Statusrapport for barneverntjenesten per 15.09.06.
  • Notat: Situasjonen i barnevernet per 23.01.07.
  • Barnevernet i Inderøy - statur per 24.04.08.
  • Prosedyre for avviksbehandling.
  • Kompetanseplan/opplæringsplan helsesøstertjenesten 2008.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn, datert 18.06.08.
  • Diverse e-poster i forbindelse med forberedelse av tilsynsbesøket.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Elisabeth Bach

Saksbehandler barneverntjenesten

X

X

X

Åse Melgård

Saksbehandler Nav Inderøy

X

X

X

Jon Arve Hollekim

Rådmann

X

X

X

Ann Tove Storholmen

Barnevernleder

X

X

X

Elin Andersen

Nav-leder

X

X

Willy Hitterdal

Psykisk helsetjeneste

X

X

X

Marit Myrhaug

Kommunalsjef Helse og Sosial

X

X

X

Ann-Mari R. Oxaal

Helsesøster

X

X

Elisabeth B. Hustad

Kommunelege

X

X

Ulf Sende

Enhetsleder for helse med legetjenester

X

X

Finn Madsen

Kommunalsjef Oppvekst

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Mariann Markussen
Tor-Finn Granlund
Kjell Morten Dahl