Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Regelverk
6. Funn
7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag gjennomførte i perioden 04.03 – 30.05.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Stjørdal kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet avdekket ett avvik:

Stjørdal kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge.

Se for øvrig rapportens pkt 6.

Dato: 06.10.08

Mariann Markussen
Revisjonsleder

Tor-Finn Granlund
Revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 04.03 – 30.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stjørdal har i overkant av 20.000 innbyggere og er dermed den nest største kommunen i Nord-Trøndelag. Kommunen har organisert sine tjenester i tre etater under rådmannen, hvorav etat omsorg og etat oppvekst og kultur er aktuelle i forhold til dette tilsynet.

Etat omsorg er delt inn i 16 resultatenheter. Sosialtjenesten (hovedsakelig økonomisk sosialhjelp) ligger under enhet rehabilitering, øvrige sosiale tjenester er organisert i enhet barn og avlastning og delvis i enhet oppfølgingstjenesten. Enhet helse har ansvaret for helsestasjon og legetjeneste.

I stab under etatsjefen ligger brukerkontoret som fatter vedtak i saker etter sosial- og helselovgivningen. Stjørdal kommune praktiserer en såkalt bestiller/utfører-modell, noe som medfører at alle henvendelser går til brukerkontoret, som deretter vurderer og fatter vedtak. Brukerkontoret er flerfaglig sammensatt.

Etat oppvekst og kultur består av 30 enheter, herunder enhet barnevern, enhet barn, unge og fritid, samt PP-tjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.03.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 29.05.08.

Intervjuer
14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at disse får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn kontinuerlig evalueres. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om kommunen overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • Lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • Forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • Forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

6. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Stjørdal kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge.

Dette medfører at Stjørdal kommune avviker fra følgende bestemmelser:

  • Bvl § 3-2
  • Sotjl §§ 3-2 og 4-1
  • Khl § 1-4
  • Hlspl §§ 32 og 33
  • Forskrift om helsestasjon og skolehelsetjeneste § 2-1 tredje ledd
  • Internkontrollforskriftene § 4

Følgende observasjoner fra dokument- og mappegjennomgang, samt intervjuer, ligger til grunn for avviket:

  • Planleggingen av tjenestebehovet er ikke tilstrekkelig samordnet, det fremgår blant annet ikke tydelig hvem som har koordineringsansvar når behov for flere tjenester er nødvendig.
  • Tiltaksplaner er gjennomgående utarbeidet av barneverntjenesten, men innholdet i disse er ikke i samsvar med det som er beskrevet i Departementets veileder for tiltaksplaner, planene mangler gjennomgående situasjonsbeskrivelse, beskrivelse av evaluering og beskrivelse av det tverrfaglige samarbeidet.
  • Der individuell plan er utarbeidet, er evaluering ikke sporbar, som forutsatt.
  • Brukermedvirkning kan ikke dokumenteres på alle nivå i tjenesteytingen.
  • Evaluering av samlede tjenester, samt nødvendig justering av tiltak, kan ikke på noe nivå i tjenesteytingen dokumenteres.
  • Kommunen kan ikke dokumentere at igangsatte planprosesser følges opp.
  • Det gjennomføres ikke sårbarhetsanalyse for tjenesteområdene.
  • Svikt i tjenesteytingen håndteres ulikt fra tjeneste til tjeneste og fra nivå til nivå, det eksisterer ikke noe gjennomgående avvikssystem.
  • Skriftlige rutiner for tverrfaglig samarbeid er ikke utarbeidet for alle tjenesteområder.

Det ble ikke gitt merknader.

7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem


Internkontrollen skal bidra til at virksomheten yter forsvarlige tjenester og at lovkrav oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene.

Stjørdal kommune har, etter tilsynsmyndighetenes vurdering, svakheter i styringssystemet. Det skal blant annet vises til at det ikke gjennomføres sårbarhetsanalyse for de ulike tjenesteområdene. Det er således ikke mulig å ha en oversikt over hvilke områder som er utsatt for svikt.

Avvikshåndteringen fremstår som fragmentert og tilfeldig, avviksskjema finnes for enkelte virksomheter, men er ikke kjent og derfor heller ikke i bruk blant alle ansatte.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Rutiner i barneverntjenesten som sikrer samarbeid med andre/brukermedvirkning/tiltak og oppfølging:
    • Tjenestebeskrivelse på internett
    • Meldingsskjema – sikre at foreldre er informert
    • Samarbeidsavtale – sikre at foreldre/foresatte vet hvem vi samarbeider med/hvem er aktuelle samarbeidspartnere for barnevernet
    • Undersøkelsesmøtet – sikre brukermedvirkning/engasjere privat og offentlig nettverk
    • Flipover-metoden – sikre brukermedvirkning/engasjere privat og offentlig nettverk rundt ungdommen
    • Familierådslag – sikre brukermedvirkning/familiens løsning på ”problemet”
    • Tiltaksplan – mål med tiltak/hvem gjør hva
    • Tiltak når 18 år – sikre tiltaksplan/overføring til andre
    • Barnevernets samarbeidspartnere
  • Rutiner/internkontroll – drift og resultater (barneverntjenesten):
    • Balansert målstyring – egenvurdering av tjenesten – minimum felles gjennomgang to ganger pr år
    • Saksgjennomgang – gjennomgang to ganger pr år
  • Aktuell dokumentasjon fra PP-tjenesten:
    • Styringskort for 2008 (i forbindelse med Balansert målstyring)
    • Arbeidsoversikt, PP-tjenesten
    • Mal for samarbeidsavtale mellom skole og PPT
    • Forslag til rutiner for skolens fastavtaler med PPT (fastkontaktordningen)
    • Vurdering før eventuell henvisning til PPT
    • Henvisning til PPT og mal for pedagogisk rapport
    • Samtykkeerklæring
    • Forslag til retningslinjer for bruk av Ansvarsgruppe for barn, unge og voksne
    • Prosjektplan – Gode hjelpere – glade barn!
    • Prosjektplan – Mestring uten filter
  • Aktuell dokumentasjon fra enhet barn, ungdom og fritid:
    • Oversikt tjenester for barn og ungdom i Stjørdal kommune
    • Organisasjonskart etat oppvekst og kultur
    • Serviceerklæring for Samarbeidsteam barn og unge
    • Samtykkeskjema for samarbeidsteamet
    • Innføring av PMTO-foreldreveiledningsmodellen i Stjørdal kommune 2007 – 2009
    • Brosjyre om Familieveiledningstilbudet
    • Henvisningsskjema – vurdering av PMTO-foreldrerådgivning
    • Henvisningsskjema – vurdering PMTO-terapi
    • Virksomhetsplan Ungdomskontakten
    • Handlingsplan for SLT-arbeidet i Stjørdal kommune 2006 – 2008
    • Oversikt medlemmer i SLT-arbeidsutvalg og SLT-politiråd
    • Årsrapport 2007 SLT Stjørdal kommune
  • Aktuell dokumentasjon fra etat omsorg:
    • Organisasjonskart for etat omsorg
    • Individuell plan
    • Prosedyre avvikshåndtering
    • Mottak av søknader (Brukerkontoret)
    • Saksbehandling (Brukerkontoret)
    • Rutiner i vurdering av søknader – avlastning/rutiner når avlastning er innvilget
    • Samarbeidspartnere Barne- og avlastningsenheten
    • Henvisningsrutiner ved helsestasjon og skolehelsetjeneste
    • Når barn uteblir fra rutinemessige helseundersøkelser
    • Opprettelse av ansvarsgruppe – helsestasjon
    • Samtykkeskjema - helsestasjon

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Brukermapper for barn som mottar tjenester fra minst to av deltjenestene: Fra barneverntjenesten 23 mapper hvorav 13 forutsatte et samarbeid bare med helse, fem med bare sosial og fem med både helse og sosial.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn, datert 04.03.08
  • Brev, datert 04.04.08, fra kommuneoverlegen i forhold til samarbeidet i Stjørdal kommune vedrørende utsatte barn og unge
  • Brev, datert 07.04.08, fra etatsjef omsorg – vurdering av kommunens tilrettelegging av samarbeid om utsatte barn og unge
  • Brev, datert 08.4.08, fra etatsjef oppvekst og kultur – samarbeid om utsatte barn og unge
  • Oversendelse av hoveddokumentasjon, datert 24.04.08
  • Diverse korrespondanse per e-post vedrørende praktisk tilrettelegging
  • Endelig tidsplan, oversendt per e-post den 18.05.08

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Tore Dahl

Koordinator, sosialkontoret

X

X

X

Roar Geving

Saksbehandler, sosialkontoret

X

X

X

Anne-Mari Granhaug

Koordinator/leder, Brukerkontoret

X

X

X

Bodil Dyrstad

Kommuneoverlege

X

X

X

Rune Hyldmo

Enhetsleder, oppfølgingstjenesten

X

X

X

Sissel Austheim

Barnevernleder

X

X

X

Astri Wessel

Etatsjef oppvekst og kultur

X

X

X

Lars Eirik Nordbotn

Etatsjef omsorg

X

X

Arne B. Tveit

Kvalitetsrådgiver

X

Bjørg S. Lerstad

Ledende helsesøster

X

X

Torild Mary Leikvoll

Fagkoordinator, Midt-Trøndelag barneverntjeneste

X

X

Ann Kristin Hoås

Habiliteringskoordinator

X

Ola Guldseth

Fastlege

X

Gaute Strand

Psykiatrisk sykepleier, oppfølgingstjenesten

X

Toril Teigen

Helsesøster

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Mariann Markussen
Tor-Finn Granlund
Kjell Morten Dahl