Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Regelverk
6. Funn
7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag gjennomførte i perioden 04.03 – 16.05.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Verdal kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet avdekket ett avvik:

Verdal kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge.

Se for øvrig rapportens pkt 6.

Dato: 06.10.08

Mariann Markussen
Revisjonsleder

Tor-Finn Granlund
Revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 04.03 – 16.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nord-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Verdal har i overkant av 14.000 innbyggere og er dermed en av de største kommunene i Nord-Trøndelag. Kommunen er organisert med en felles sentralledelse bestående av rådmann og to kommunalsjefer, samt en kontroller, som har ansvaret for henholdsvis oppvekst og velferd, og andre områder. De enkelte tjenesteområdene er organisert i 13 selvstendige virksomheter som har faglig, økonomisk og personalmessig ansvar innenfor sitt område. Nærværende tilsyn omfattet følgende virksomheter: Ressurssenter oppvekst (barneverntjeneste, ungdomskontakt og helsestasjon inkludert skolehelsetjeneste), Ressurssenter helse, omsorg og velferd (helsetjeneste og sosiale tjenester), samt Nav (sosiale tjenester, hovedsakelig økonomisk stønad, rus og psykiatri).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.03.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 15.05.08.

Intervjuer
14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at disse får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn kontinuerlig evalueres. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om kommunen overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • Lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • Forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • Forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

6. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Verdal kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn og unge.

Dette medfører at Verdal kommune avviker fra følgende bestemmelser:

  • Bvl § 3-2
  • Sotjl §§ 3-2 og 4-1
  • Khl § 1-4
  • Hlspl §§ 32 og 33
  • Forskrift om helsestasjon og skolehelsetjeneste § 2-1 tredje ledd
  • Internkontrollforskriftene § 4

Følgende observasjoner fra dokument- og mappegjennomgang, samt intervjuer, ligger til grunn for avviket:

  • Ikke alle ansatte i de tre deltjenestene har tilstrekkelige kunnskaper om egne og hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud til å kunne bidra til at barna/foreldrene får nødvendig og rett hjelp til rett tid. Ansvars- og oppgavefordelingen mellom tjenestene beskrives som uklar.
  • Planleggingen av tjenestebehovet er ikke tilstrekkelig samordnet, det fremgår blant annet ikke tydelig hvem som har koordineringsansvar når behov for flere tjenester er nødvendig. Fylkesmannen og Helsetilsynet fikk tilgang til 38 mapper hvorav åtte dokumenterte et samarbeid mellom barneverntjenesten og minst en av de andre tjenestene. Flere saker viser imidlertid at et samarbeid er innledet mellom tjenestene, men der tilsynsmyndighetene kun har fått tilgang til mappe fra en av tjenestene. Samarbeid mellom deltjenestene kan derfor ikke dokumenteres.
  • Forberedelsen og ansvarsfordelingen mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten ved overgang ved 18-års alder er uklar. Barneverntjenesten har utarbeidet ”Rutiner for oppfølging av ungdom etter fylte 18 år” hvor det blant annet fremgår at barneverntjenesten har ansvaret for å ta kontakt med aktuelle instanser, herunder Nav, i forbindelse med en eventuell overgang. Disse rutinene er imidlertid ikke kjent blant alle ansatte i barneverntjenesten eller blant aktuelle saksbehandlere i for eksempel Nav. Nav har ikke utarbeidet rutiner i forhold til overgang.
  • Evaluering av samlede tjenester, samt nødvendig justering av tiltak, kan ikke dokumenteres på noe nivå i tjenesteytingen. Fylkesmannen og Helsetilsynet fant kun en individuell plan blant de 38 mappene vi hadde tilgang til, herunder ni mapper fra Nav og åtte mapper fra helsestasjonen. De fleste brukerne hadde komplekse behov.
  • Tiltaksplaner er gjennomgående utarbeidet av barneverntjenesten, men innholdet i disse er ikke i samsvar med det som er beskrevet i Departementets veileder for tiltaksplaner. Planene mangler gjennomgående beskrivelser av evaluering og det tverrfaglige samarbeidet.
  • Brukermedvirkning kan ikke dokumenteres på noe nivå i tjenesteytingen.
  • Kommunen kan ikke dokumentere at igangsatte planprosesser følges opp.
  • Det gjennomføres ikke sårbarhetsanalyse for tjenesteområdene.
  • Det foreligger ingen rutiner for samarbeid med fastlegene på systemnivå.
  • Svikt i tjenesteytingen håndteres ulikt fra tjeneste til tjeneste og fra nivå til nivå. Det eksisterer ikke noe gjennomgående avvikssystem.

Det ble ikke gitt merknader.

7. Beskrivelse av virksomhetens styringssystem

Internkontrollen skal bidra til at virksomheten yter forsvarlige tjenester og at lovkrav oppfylles gjennom krav til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene.

Verdal kommune har, etter tilsynsmyndighetenes vurdering, svakheter i styringssystemet. Det skal spesielt vises til at det ikke gjennomføres sårbarhetsanalyse for de ulike tjenesteområdene. Det er således ikke mulig å ha en oversikt over hvilke områder som er utsatt for svikt.

Avvikshåndteringen fremstår som fragmentert og tilfeldig, avviksskjema finnes for enkelte virksomheter, men er ikke kjent og derfor heller ikke i bruk blant alle ansatte.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Rutiner for barn av psykisk syke foreldre (BAPP-gruppene)
  • Handlingsveileder Tigris-prosjektet (Tidlig Intervensjon i forhold til rusmiddelbruk rundt GRaviditet og I Småbarnsperioden)
  • Rutinebeskrivelse ”Barn i krise”
  • Oversikt over kommunale tjenester organisert i Nav Verdal – sosialtjenesten
  • Beskrivelse av mål og oppgaver for Ressurssenter oppvekst
  • Utdrag fra rutinehåndbok for barneverntjenesten:
    • Arbeidsoppgaver i barneverntjenesten
    • Organisering
    • Den enkelte medarbeiders ansvar
    • Innholdsfortegnelse – rutiner for barneverntjenestens arbeid
    • Mottak av bekymringsmelding
    • Momentliste for gjennomgang av melding
    • Oppstartmøte
    • Mal – beslutning om undersøkelse ved søknad om hjelpetiltak
    • Momentliste for undersøkelser
    • Orientering fra barneverntjenesten om undersøkelse
    • Samtykke til innhenting av opplysninger
    • Mal – innhenting av opplysninger i undersøkelsessak (til ulike etater)
    • Midtveis- og sluttevaluering av undersøkelse
    • Rutiner for igangsetting av hjelpetiltak
    • Barns rett til medvirkning
    • Mal – tiltaksplan
    • Mal - individuell plan
    • Mal – kontrakt med ungdommen
    • Ansvarsgrupper
    • Taushetsplikt
    • Oversikt over kontaktpersoner fra barneverntjenesten ved deltakelse i ressursteam
    • Rutine for plassering i fosterhjem
    • Rutine for oppfølging av og tilsyn med barn i fosterhjem/institusjoner/beredskapshjem
    • Rutine for oppfølging av ungdom etter fylte 18 år
    • Saksgang ved start av undersøkelse
    • Saksgang ved start av undersøkelse – i familier med flyktninge-/innvandrerbakgrunn
    • Serviceerklæring - barneverntjenesten
  • Mal for individuell plan – Innherred samkommune
  • Serviceerklæring barneverntjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Brukermapper for barn som mottar tjenester fra minst to av deltjenestene: Fra barneverntjenesten 21 mapper, fra helsestasjonen åtte mapper, fra Nav ni mapper
  • Brosjyre om KvalitetsLosen – verktøy for utarbeidelse av internkontroll
  • Organisasjonskart Nav Verdal
  • Rutiner for avviksrapportering Nav Verdal
  • Prosedyre for ansvarsgrupper
  • Tverrfaglig forebyggende satsning på barn – fra før fødsel til skolealder (2007-2011)
  • Strategiplan for oppvekstsektoren 2008-2009

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn, datert 04.03.08
  • Oversendelse av dokumentasjon, datert 11.04.08
  • Diverse korrespondanse per e-post vedrørende praktisk tilrettelegging
  • Endelig tidsplan, oversendt per e-post den 09.05.08

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ola Sagbakken

Leder Nav Verdal

X

X

Inger Marie Bakken

Kommunalsjef Velferd

X

X

X

June Vatne

Ungdomskontakten

X

X

Berit L. Kverkild

Ledende helsesøster

X

X

X

Karin De Ridder

Kommunelege 1

X

X

Turid B. Krizak

Virksomhetsleder Ressurssenter Helse, omsorg og velferd

X

X

X

Helen Bjørsmo Hallem

Barnevernkurator

X

X

X

Lars Einar Karlsen

Virksomhetsleder Ressurssenter Oppvekst

X

X

X

Ellen Stuberg

Avdelingsleder avlastningsbolig

X

X

X

Bente Nestvold

Barnevernleder

X

X

X

Arvid Vada

Kommunalsjef Oppvekst

X

X

X

Joar Aksnes

Avdelingsleder Nav Verdal

X

Ada Rotmo

Helsesøster

X

X

X

Lise Duvsethe

Saksbehandler Nav Verdal

X

Ann Kristin Lyngsaunet

Fastlege

X (tlf int)

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Mariann Markussen
Tor-Finn Granlund
Kjell Morten Dahl