Avlastning. Stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen i Lierne kommune.

Viser til vårt brev av 20.04.10 og påfølgende kontakt med kommunens oppnevnte kontaktperson, Elin Schive.

Tilsynet med saksbehandlingen på området avlastning er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre. Dette uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven.

Selv om behov for avlastning og korttidsopphold delvis kan ha samme bakgrunn, er tiltakene forkjellige:

• Avlastning tilbys omsorgsytere når behovet primært er begrunnet med omsorgsyters behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel legges inn i sykehjem for en periode).
• Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder denne. Omsorgsmottaker mottar tjenesten og vedtaket (selv om korttidsoppholdet også ofte innebærer et element av avlastning for omsorgsyter).

Tjenestene er ulikt hjemlet, har ulik klageinstans og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan for eksempel kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig hjelpeform settes inn.

Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av: Rådgiver/sosionom Jan Magne Sagaard, rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Bente Kne Haugdahl og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Elin Schive er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonkonferanse med tilsynsteamet den 28.10.2010.

Stikkprøvetilsynet i Lierne kommune

Lierne kommune har 1435 innbyggere pr 1.1.2010.

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i saker som er behandlet fra og med 2008, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått.

Vi mottok 16 saker der avlastning var innvilget. I ingen av disse var søknad om avlastning avslått, delvis innvilget, eller påklaget. Kommunens kontaktperson bekreftet 25.08.10 at det ikke har vært saker der avlastning er delvis innvilget eller avslått. Selv om det kan være at noen har måttet vente, har kommunen klart å gi tilbud til alle som har søkt. Det har følgelig heller ikke vært klagesaker.

Gjennomgangen av de 16 sakene oppsummeres slik:

1. Om søknader

Kommunen informerer om tjenesten på sin nettside. Kommunen har et skjema for søknad om omsorgstjenester, og dette er benyttet i 4 av sakene. Skjemaet opplyser imidlertid ikke nærmere om tiltakene, og har ikke avkrysningsmulighet vedr hvilke konkrete tjenester det kan søkes om.

Kommunen opplyser at der søknad mangler, er årsaken at det er gitt plass etter muntlig henvendelse, og at det da ikke er gjort noen notater/dokumentasjon i saken.

Vurdering tilbakemelding :

Med dagens rutiner kan det oppstå usikkerhet om alle henvendelser/søknader faktisk blir behandlet som en søknad. Kommunen bør legge vekt på mer skriftlighet i søknadsprosessen: Søknad som fremmes muntlig, skal nedtegnes av kommunen slik at meldt behov er dokumentert og kan legges til grunn i den videre behandlingen. Opplysninger i forbindelse med søknad er viktige for videre kartlegging av behov, iverksetting og etterprøving av tjenesteytingen, og for å ivareta søkers rettssikkerhet i forbindelse med en eventuell klage.

2. Forsvarlig utredning og individuell vurdering

I de tilsendte sakene er IPLOS-registrering gjennomgående lagt ved, men søkers (omsorgsyters) behov mht avlastning framgår ikke her. Utredning av situasjonen for både omsorgsyter og omsorgsmottaker, med påfølgende individuell vurdering er ikke skriftliggjort. I hvilken grad utredning har skjedd, og hvordan berørte parters ønsker og synspunkter er lagt til grunn, er derfor vanskelig å fastslå.

Vurderin tilbakemeldin : Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Det vil, avhengig av situasjonen i den enkelte sak være relevant å kartlegge både omsorgsyter og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, særlige bistandsbehov, avlastningsbehov, bosituasjon, andre hjelpetiltak mv. Avlastning evt korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

Kommunen må vise at søkers (omsorgsyters) behov for avlastning er utredet og at situasjonen for begge parter er individuelt vurdert før vedtak fattes. Dette fordi sakens parter, evt også klageinstansen, skal kunne se hvilke fakta og vurderinger som er lagt til grunn i saken.

3. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Tilsynet vil bemerke følgende etter gjennomgangen av vedtakene:

a) Hjemling: I 14 av 16 vedtak var tilbudet om avlastning feilaktig hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Avlastning til personer med tyngende omsorgsoppgaver skal hjemles i sosialtjenestelovens § 4-2

b), jf 4-3. Som følge av feil hjemling var vedtak om avlastning også feilaktig adressert til pasienten. Adressat skal være den som mottok avlastningen, dvs omsorgsyter. Begrunnelse og innhold: 2 øvrige vedtak omfattet tiltak hjemlet i både sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov, uten at behovet for avlastning til pårørende var nærmere vurdert med hensyn til omfang i forhold til andre behov. Vedtakene inneholder et felt 'begrunnelse'. Dette er gjennomgående svært sparsomt utfylt, og inneholder hovedsakelig faktiske opplysninger.

c) Korttidsopphold: 3 av sakene gjaldt iflg dokumentasjonen ikke avlastning, men rene korttidsopphold som følge av helsemessige behov hos pasienten. Det var ikke krevd egenbetaling i noen av de 16 sakene, heller ikke der 'avlastning' var rene korttidsopphold (avlastning til pårørende inngikk ikke i vurderingsgrunnlaget).

d) Informasjon om klageadgang: Var gitt i alle vedtak, men gjennomgående med feil klageinstans (Helsetilsynet i stedet for Fylkesmannen) som følge av at vedtaket var feil hjemlet (jf pkt a).

Vurdering tilbakemelding:

Kommunen bør bli tydeligere på skillet mellom hva som er faktiske opplysninger og hva som er kommunens vurdering i den konkrete sak. Det er uheldig at kommunen gjennomgående hjemler sine vedtak om avlastning feil. Dette ser ut til å bero på en begrepsforvirring, men synes ikke å ha fått direkte konsekvenser for faktisk tilbud i den enkelte sak. Begrepsforvirringen kan likevel føre til uklarhet både i kommunen og for brukere om hva slags tjeneste som faktisk ytes, og til hvem: Avlastning til pårørende etter sosialtjenestelov, eller korttidsopphold til omsorgstrengende etter kommunehelsetjenestelov?

Vedtakene er sparsomt begrunnet. Vedtakene skal være skriftlige og lette å forstå. Det vises til forvaltningslovens § 25 vedr begrunnelsens innhold: De regler vedtaket bygger på De faktiske forhold vedtaket bygger på De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Oppsummering /til oppfølging

Det er positivt at Lierne kommune mener at de er i stand til å imøtekomme alle henvendelser som gjelder behov for avlastning Positivt er det også at kommunen er så liten at man kan ha god oversikt over sine brukere. Men i dette ligger også en fare for at man ikke alltid ser nødvendigheten av å skriftliggjøre henvendelser, faktaopplysninger og vurderinger. Det kan skape rettssikkerhetsmessige problemer at saksbehandlingen i så liten grad dokumenteres.  

Med manglende rutiner på skriftlighet kan det være risiko for at en henvendelse eller søknad blir oversett og ikke blir behandlet.

Når det gjelder saksbehandlingen bør kommunen se nærmere på sine rutiner i lys av forvaltningslovens krav til saksbehandlingen. Publikasjoner som for eksempel 'Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen' (IS-1382), utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, samt Helsedirektoratets veiledning til saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenestene (IS 1040) vil i den forbindelse være nyttige.

Fylkesmannen og Helsetilsynet ber kommunen beskrive hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen vil bli rettet opp.

Vi ber om kommunens tilbakemelding innen 15.12.2010.

Med hilsen

Marit DypdaI Kverkild (e.f.)
Fylkeslege

Kirsti K. Mørkved
Seniorrådgiver