Rapport fra tilsyn ved Nav Verdal 2010

Sammendrag

Tilsynet omfatter kommunens plikt etter § 27 i lov om sosiale tjenester i Nav til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv. Dette tilsynet omfatter ikke kommunens generelle plikt etter sosialtjenestelovens § 15 til å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som selv ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen i Nav gjennom sin internkontroll sikrer at det kan tilbys midlertidig botilbud av forsvarlig kvalitet til personer som ikke klarer dette selv.

Herunder om personer uten bolig rar informasjon om sine rettigheter om saksbehandlingen er forsvarlig om kommunen kan framskaffe midlertidig bolig ved behov om det skjer forsvarlig oppfølging av personer i midlertidig bolig om midlertidig bolig har forsvarlig standard

Tilsynet avdekket I avvik. Det ble gitt I merknad.

Avvik:

Kommunen sikrer ikke at personer som har behov for midlertidig bolig alltid gis et forsvarlig tilbud etter sosialtjenesteloven Nav § 27.

Dato: :25.8.2010

Kirsti K. Mørkved
revisjonsleder

Roar Veiseth
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Verdal i perioden 22.03.2010 ­24.06.2010. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i lov om sosiale tjenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Verdal kommune har om lag 14 200 innbyggere. Rådmannen har en stab på tre kommunalsjefer, hvorav kommunalsjefvelferd har ansvar for kommunale tjenester i Nav, ressurssenter for helse, omsorg og velferd samt kommunens to velferds-og omsorgsdistrikt. Som 'kvalitetskommune' mottar Verdal skjønnsmidler fra Fylkesmannen til innføring av elektronisk kvalitetssystem som skal brukes av alle ansatte i alle enheter, men systemet er pga datatekniske utfordringer foreløpig ikke implementert i Nav.

Ved samarbeidsavtale inngått 01.10.06 ble Nav-kontoret i Verdal som det første i fylket etablert høsten 2006. Følgende kommunale tjenester inngår i Nav Verdal: Råd, veiledning, individuelle planer, økonomisk sosialhjelp, gjeldsrådgivning, midlertidig bolig, og deler av flyktningetjenesten.

Følgende tjenester har tidligere inngått, men ble i 2010 tatt ut av Nav-portefølgen: Psykiatritjenesten ble overført til omsorgs-og velferdstjenestene fra januar, og rustjenesten ble overført til ressurssenter helse, omsorg og velferd fra april.

Nav Verdal er organisert i 2 avdelinger under Nav-leder: Mottak og Oppfølging. Mottaksavdelingen ivaretar blant annet oppfølging av sosialhjelpsmottakere, og bosetting. Oppfølgingsavdelingen ivaretar blant annet sosiale tjenester på individnivå, og fatter vedtak om midlertidig bolig.

I Nav-leders stab/fellestjenester inngår en tredje avdelingsleder samt konsulent. Disse bistår mottaks-og oppfølgingsavdelingene generelt, og i særlig grad når det gjelder boligformidling. Staben forvalter 75 boliger med unntak av 5 spesielt tilrettelagte som rustjenesten disponerer. Boligene benyttes i hovedsak til akuttbosettinger etter sosialtjenesteloven Nav § 27, første gangs bosetting av nyankomne flyktninger, og andre boligsosiale behov.

Verdal kommunestyre har våren 20 10 vedtatt at forvaltningen av kommunens totale boligmasse skal samles og ivaretas av et felles boligkontor. Nav og samarbeidspartnere har forventninger til at omleggingen ytterligere vil effektivisere arbeidet med å dekke boligbehovene.

Nav samarbeider tett med booppfølgingstjenesten, rustjenesten og miljøteamet i kommunen. Det samarbeides også med Verdal Boligselskap, Tryggården AS og diverse private utleiere.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.03.2010 . Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 23.06.2010.

Intervjuer og dokumentasjon

9 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Tilsynet fant sted ved Nav-kontoret i Verdal.

Sluttmøte ble avholdt 24.06.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens plikt etter § 27 i lov om sosiale tjenester i Nav til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv.

Plikten etter denne bestemmelsen er en naturalyteIse, ikke en pengeytelse, og innebærer at kommunen rent faktisk må finne midlertidig husvære. Årsaken til hjelpebehovet er uten betydning for plikten; det å mangle et sted å sove og oppholde seg neste døgn er i seg selv en nødssituasjon. Henvendelsen må derfor behandles raskt. Når lovens øvrige vilkår er oppfylt, har den enkelte et rettskrav på midlertidig husvære, og kommunen må stille nødvendige ressurser til rådighet for å ivareta denne retten. Avgjørelse om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak. Det skal derfor treffes enkeltvedtak både ved innvilgelse og avslag på søknader om midlertidig husvære, og søknadene skal behandles etter forvaltningslovens regler. Vedtakene skal være skriftlige og grunngitt. Som alle tjenester etter sosialtjenesteloven Nav (jf § 4 -forsvarlighetskravet) skal tilbudet midlertidig bolig ha en forsvarlig mistestandard, og ellers tilpasses den enkeltes behov og livssituasjon. Rundskriv U-512003 om kvalitetskrav til midlertidig husvære gir konkrete retningslinjer mht forsvarlig standard.

5. Funn

Avvik:

Kommunen sikrer ikke at personer som har behov for midlertidig bolig alltid gis et forsvarlig tilbud etter sosialtjenesteloven Nav § 27.

Avvik fra flg myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 1,20 og 27, jfrundskriv U-5/2003. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, kap IV til VI Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i helse-og sosialtjenesten, § 4

Avviket bygger på:

• Det er kjent for Nav at et antall personer over tid har manglet egen bolig og derfor bor hos venner eller familie. Det vurderes ikke rutinemessig om dette er reelle og tilfredsstillende alternativer for den som mangler bolig, om det evt medfører problemer for andre involverte eller hvordan mangelen på egen bolig påvirker øvrige tiltak i forhold til den som mangler bolig, jflovens formålsparagraf.
• Det er ikke klare rutiner for håndtering av henvendelser som sikrer videre saksbehandling, vedtak etter § 27 og klagerett. 
  - Muntlige henvendelser om midlertidig bolig blir ikke konsekvent avklart med hensyn til om det gj elder en søknad, som i sin tur skal resultere i et vedtak. Akutte behov knyttet til overnatting kommende natt blir likevel ivaretatt. 
  - Det fattes ikke konsekvent vedtak etter § 27. Ved overnatting i hotell fattes det vedtak om økonomisk hjelp etter §§ 18, 19 når regning foreligger.
• Bruken av vilkår i vedtaksmal: Det vises til lovens krav til vilkår (§20). Standardiserte vilkår uten forutgående individuell vurdering og begrunnelse brukes, men er ikke i samsvar med lov. Vilkår som ikke er begrunnet og ikke har nær sammenheng med vedtaket, kan i sin tur medføre at tilbudet avvises, eller at nye behov senere ikke meldes til Nav. 
  - Behov for midlertidig bolig løses ofte gjennom tilbud om leie, evt med garanti for depositum for Y, år mens annen bolig søkes. Mange vedtak etter § 27 inneholder standardvilkår uten nærmere begrunnelse, for eksempel knyttet til bo-og tjenesteavtaler, uanmeldte hjembesøk, bruk av rus i bolig. 
  - Det samme gjelder standard formuleringer i vedtak om at 'ytterligere hjelp fra Nav til midlertidig bolig kan ikke påregnes' . 
  - Vilkår skal framgå av vedtaket og dermed kunne påklages, ikke i gjeldsavtale eller lignende.
• Nav Verdal mangler avvikssystem.

Kommentar til avviket:

Lov om sosiale tjenester i Nav § 1 (formålsparagrafen) må brukes aktivt da den skal være styrende for alle øvrige tiltak etter denne loven. Et samordnet og helhetlig tjenestetilbud er nødvendig for å oppnå lovens formål. I dette ligger også ansvaret for at Nav på eget initiativ opplyser om rettigheter, og tilbyr bolig når det et klarlagt at en person mangler eget bosted og bor utilfredsstillende hos venner/familie. Bolig er et grunnleggende behov, og en forutsetning for at øvrige tj enester skal føre fram. Midlertidig bolig skal, som selvstendig lovpålagt tjeneste, vurderes og behandles uavhengig av evt rett til økonomisk hjelp etter §§ 18, 19.

Det er viktig at riktig hjemmel nyttes, både av hensyn til klageretten og fordi behovsutviklingen på området bør overvåkes. Behovet for midlertidig bolig må i mange tilfeller løses også ved hjelp av økonomisk hjelp. Riktig hjemmel vil gjøre det enklere å holde oversikt over hvor stor andel av sosialhjelpsbudsjettet som gjelder midlertidig bolig.

Merknad:

• Vedtakene om midlertidig bolig bør generelt kunne gjøres tydeligere for søker. Standardformuleringer i vedtak nyttes ikke bare i forhold til tilbudet om bistand (se avviket), men også i forhold til hjelpeformen:
  - Garanti for depositum gis gjennomgående og rutinemessig som lån, uten at det framgår om hjelpeformen er nærmere vurdert. Det bør framgå hvorfor ytelsen gis som lån i den konkrete saken. 
  - I vedtak eller gjeldsavtale framgår ikke vilkårene for lånet, mht avdragstid og -beløp.
• Selv om lånet / garantien knyttes til depositum på midlertidig bolig og dermed skal innløseslbortfalle når boforholdet opphører, viser nye vedtak at garantien i praksis ofte forlenges. Midlertidig bolig kan dermed ha en varighet på ett år eller mer, mens det fortsatt søkes etter varig bolig. Hvis garantien av ulike årsaker aktiveres, vil dette påføre beboer gjeld. Vilkårene for lån bør derfor fastsettes i utgangspunktet, dvs i vedtaket. Alternativt bør det settes et tidspunkt for når vilkårene skal klarlegges/revurderes, hvis økonomisk situasjon på vedtakstidspunktet er uklar.
• Tilsynet har for øvrig merket seg at kommunens boligsosiale satsing har hatt positiv virkning. Tjenester for oppfølging i forbindelse med tildeling av midlertidig bolig er på plass og omfatter mi!jøteam, booppfølgingstjenesten, rustjenesten, og psykiatritjenesten. Selv om det er behov for å videreutvikle deltjenestene, er det et tett og godt samarbeid mellom NAV­kontoret og øvrige kommunale medarbeidere, og det er stort sett enighet om styrker, svakheter og utfordringer.
• Behov og arbeidsformer vurderes, og omorganiseringer vedtas som ledd i forbedringsarbeidet som pågår kontinuerlig. At Nav for tiden disponerer 75 boliger gir reelle muligheter til i praksis å oppfylle retten ti! midlertidig bolig. Det foreligger en skriftlig rutine for håndtering av boligspørsmål som er godt kjent av aktuelle ansatte, men som også kan utvikles og forbedres, jfmerknaden. Vedtatt etablering av boligkontor forventes å gi enda bedre utnyttelse av boligmassen og bidra ytterligere til målrettet bruk av kommunen / Nav`s ressurser.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I medhold av sosialtjenesteloven i Nav § 5 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lover eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og kontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at oppgavene blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Det ligger til lederansvaret å følge med og påse at tiltak og tjenester fungerer slik at personer

etter forsvarlig utredning av behov sikres de tjenester de har et rettskrav på. Virksomheten må også vurdere hvor det er fare for svikt slik at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres som forutsatt, og det må settes inn korrigerende tiltak.

Avviket viser mangler ved kommunens rutiner. Herunder har tilsynet merket seg at system for melding av avvik er under utvikling i Verdal kommune, men foreløpig ikke tilgjengelig for kommunens tjenester i Nav. Dette er en svikt i forhold til kravene i internkontrollforskriftens § 4, som blant annet medfører at avvik, for eksempel vedr tjenesten midlertidig bolig, ikke kan nyttes i forbedringsarbeidet. Det samme gjelder tilbakemeldinger fra brukere, ansatte og medarbeidere.

Tilsynet merket seg videre at oppgaver knyttet til bolig ikke omtales verken i Nav`s virksomhetsplan for i år, opplæringsplan eller i sammenheng med andre nedfelte målsettinger som tilsynet ble forelagt, og der dette ville vært naturlig. Det ble under tilsynet heller ikke funnet behovsvurderinger eller strategier som i sin tur kunne gi innspill til arbeidet med boligsosial planlegging og øvrig planlegging hva angår midlertidig bolig.

Etter at utkast til rapport var utsendt, fikk tilsynsmyndigheten imidlertid oversendt en kopi av økonomiplan 2010-20l3 (vedtatt 05.11.09) der status og utfordringer i noen grad omtales.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i Nav av 18.desember 2009 nr 1584
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll i sosial-og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr 1731
• Rundskriv U-5/2003: Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Nav Verdal
• Oversikt over ansatte som behandler søknader om midlertidig bolig, samt samarbeidspartnere
• Lokal samarbeidsavtale Nav Nord-Trøndelag / Verdal kommune
• Søknadsskjema kommunal leiebolig Nav Verdal
• Rutine 'Deltaljstruktur Boligproblematikk'
• Temaplan Ruspolitisk plan 2010-2013: Sak til politisk behandling mars 2010
• Temaplan Ruspolitisk plan 2010-07-01
• Kopier av div høringssvar i forkant av behandling av ruspolitisk svar
• Organisering av det boligsosiale tilbud: Samlet saksframstilling til politisk behandling mars 2010
• Notat fra Proneo AS datert 12.03.2010 ang det boligsosiale tilbud i Verdal kommune
• Oversikt over utvalgte saker 2007 -d.d. (boligsaker og garanti for depositum/lån)
• Anonymiserte kopier av 19 vedtak

Dokumentasjon som ble lagt fram og gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 14 saksmapper
• Målsettinger for Nav Verdal
• Foreløpig mål og disponeringsbrev for 2010 fra fylkesdirektør Nav av 15.01.10
• Kompetanseplan for sosial-og helsepersonell 2008-2013 (sist rullert april 2010)
• Utkast til kompetanseplan 2010 Nav Nord-Trøndelag
• Styringskort mai 2010
• Virksomhetsplan 2010 for tjenester til enkeltpersoner og bedrifter: Målkrav, aktiviteter og måloppnåelse for tjenesteområde Verdal (oppdatert 10.12.09)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 22.03 .20 l O
• Brev vedr innhenting av dokumentasjon datert 13.04.2010
• Oversendt dokumentasjon 07.05.2010

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder Kirsti K. Mørkved, rådgiver
Revisor Roar Veiseth, seksjonsleder
Revisor Jan Magne Sagaard, rådgiver
Revisor Marita Heimstad, rådgiver