Avlastning. Stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen i Steinkjer kommune 2010

Viser til vårt brev av 20.04.10 og påfølgende kontakt med kommunens oppnevnte kontaktperson, Solveig Kleven.

Tilsynet med saksbehandlingen på området avlastning er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn. Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre. Dette uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven.

Selv om behov for avlastning og korttidsopphold delvis kan ha samme bakgrunn, er tiltakene forskjellige:

• Avlastning tilbys omsorgsytere når behovet primært er begrunnet med omsorgsyters behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel legges inn i sykehjem for en periode).
• Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder denne. Omsorgsmottaker mottar tjenesten og vedtaket (selv om korttidsoppholdet også ofte innebærer et element av avlastning for omsorgsyter).

Tjenestene er ulikt hjemlet, har ulik klageinstans og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan for eksempel kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig hjelpeform settes inn.

Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av: Rådgiver/sosionom Jan Magne Sagaard, rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Bente Kne Haugdahl og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Solveig Kleven er gjort kjent med tilsynets vurderinger i møte med tilsynsteamet den 28.10.2010.

Stikkprøvetilsynet i Steinkjer kommune

Steinkjer kommune hadde 21 080 innbyggere pr. 01.01.10.

Søknader utredes av gruppekoordinatorer i de 5 pleie- og omsorgsdistriktene, men vedtak fattes av kommunens tildelingskontor.

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i de siste 20 sakene som var behandlet, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått. Vi mottok 19 vedtak der avlastning var innvilget, men ingen saker der søknad om avlastning var avslått, delvis innvilget, eller påklaget.

På forespørsel opplyste kommunens kontaktperson 30.08.10 at det ikke har vært saker der avlastning er delvis innvilget eller avslått. Ettersom antall saker var knapt i forhold til vår bestilling, tilbød kommunen å sende ytterligere 6 vedtak som var fattet i ettertid. Vedtakene ble mottatt 10.09.10.

Samlet sett har tilsynet mottatt 25 vedtak knyttet til 23 personer. Av disse var 5 vedtak ut fra dokumentasjonen rene korttidsopphold (uten elementer av avlastning til pårørende) og tilsynet har dermed lagt de resterende 19 vedtak til grunn i dette tilsynet.

1. Om søknader

Kommunen har et skjema for søknad om omsorgstjenester der det kan krysses av for tjenesten avlastning, men da knyttet til 3 alternative steder (Skjeftejordet, Stod sykehjem og Rønning). Søknadsskjema forelå nyttet i 15 av de innsendte sakene. I de fleste sakene var det imidlertid krysset av for korttidsplass i søknaden, selv om søknaden gjaldt avlastning. Dette var tilfelle også der kommunen hadde bistått med utfyllingen. Noen søknadskjemaer var udatert.

Vurdering tilbakemelding:

Kommunen har etter sosialtjenestelovens § 3-5 og kommunehelsetjenestelovens § 2-1 plikt til å informere befolkningen om kommunens helse- og sosialtjenester, hvordan disse er organisert og hvordan en går fram for å søke. Dette kan blant annet ivaretas gjennom generell informasjon (nettside, brosjyrer, direkte kontakt), at aktuelle tiltak framgår av søknadsskjema, og av informasjon som gis i søknadsprosessen. Avlastning kan i prinsippet gis hvor som helst. Måten søknadene er utfylt på tyder på mangelfull informasjon og veiledning fra kommunens side i søknadsprosessen, og at den som har bistått eller mottatt søknaden ikke har vært tilstrekkelig kjent med forskjellen på tiltakene avlastning og korttidsplass.

Søknader som fremmes muntlig, skal nedtegnes og dateres av kommunen slik at meldt behov er dokumentert og kan legges til grunn i den videre behandlingen. Dette er viktig for videre kartlegging, iverksetting og etterprøving av tjenesteytingen, og for å ivareta søkers rettssikkerhet i forbindelse med eventuell klage. Tilsynet kan ellers ikke se at Steinkjer kommune har informasjon om tjenesten avlastning på sine nettsider, ut over avlastning knyttet til barn.

2. Forsvarlig utredning og individuell vurdering

Sakene er gjennomgående utredet med hensyn til fakta og vurderinger, og IPLOS-kartlegging foreligger i samtlige saker. I saker der behovet gjelder både korttidsopphold og avlastning, er ikke behovene nærmere avveid i forhold til hvor mye som behøves av hva.

Vurdering tilbakemelding:

Det går som regel klart fram der behovet gjelder avlastning til pårørende. Beskrivelsen av omsorgsarbeidets omfang og tyngde kunne vært tydeligere i noen av sakene. Det gjelder spesielt der hvor det kan være behov for både korttidsplass og avlastning.

Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Det vil, avhengig av situasjonen i den enkelte sak være relevant å kartlegge både omsorgsyter og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, særlige bistandsbehov, avlastningsbehov, bosituasjon, andre hjelpetiltak mv. Avlastning evt korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

3. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Av de 19 første sakene tilsynet mottok, var kun 3 hjemlet i lov om sosiale tjenester. De 6 sakene tilsynet mottok i ettertid, var alle hjemlet i sosialtjenesteloven. Gjennomgangen av vedtakene viser :

• Vedtakene er svakt begrunnet, for eksempel bare 'bygger på tverrfaglig vurdering'. Iflg kommunen blir heller ikke saksutredningene lagt ved vedtakene ved utsending.
• De fleste vedtakene inneholder standardtekst om betalingsreglene i henhold til vederlagsforskrift. I noen av vedtakene opplyses samtidig at avlastningsopphold i bofellesskap/eldresenter er gratis.
• Med unntak av de 6 ettersendte sakene (der alle vedtakene er hjemlet i sosialtjenesteloven), er de fleste vedtakene (16 av 19) hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Selv om noen av disse kan ha hatt hovedvekt på korttidsopphold, går det fram at de fleste gjelder avlastningsopphold som skulle vært hjemlet i sosialtjenesteloven.
  Også der saksutredningen klart viser at saken gjelder avlastning, er det fattet vedtak om korttidsopphold.
  Vedtak stiles følgelig til omsorgsmottaker, ikke omsorgsyter.
• Det er ikke informert nærmere om klageinstansen i selve vedtakene.
• Søknader om rullerende avlastning er fulgt opp med enkeltvedtak om opphold uten informasjon vedr tilbudet videre.

Vurdering tilbakemelding:

Generelt er vedtakene lite begrunnet, ut over at det for eksempel vises til 'eksisterende opplysninger og tverrfaglig vurdering'. Når saksutredning heller ikke følger med vedtak, kan ikke mottaker se hva kommunen har basert avgjørelsen på, og hvilke skjønnsmessige vurderinger som er lagt til grunn.

Vedtaket skal kunne stå på egne ben (i for eksempel en klageprosess) og må følge forvaltningslovens krav. Det vises til forvaltningslovens § 25 vedr. begrunnelsens innhold:

• De regler vedtaket bygger på
• De faktiske forhold vedtaket bygger på
• De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Mange vedtak inneholder 'doble budskap' vedr. betaling, som må virke forvirrende på mottaker. Avlastning er gratis og vedtakene bør ikke inneholde annen informasjon om egenbetaling.

En overveiende andel av tilsendte saker synes ut fra saksdokumentene å gjelde avlastning, men vedtakene er hjemlet som korttidsopphold.

De 6 sist oversendte vedtakene tyder på at praksis mht hjemling har blitt endret etter at tilsynet kom i gang. Avlastningen hjemles der korrekt i sosialtjenesteloven, selv om 2 av de 6 vedtakene fortsatt har informasjon om vederlag, og upresis informasjon om klage.

Vedr. klage går det ikke fram hvilket skjema kommunen nytter som vedlegg til vedtakene, men det anbefales at det i vedtakene også nevnes hvilken klageinstans som gjelder. Klageinstans er Fylkesmannen i saker om avlastning, og Helsetilsynet i fylket når saken gjelder korttidsopphold. I enkelte saker vil det være aktuelt å oppgi begge klageinstanser. Når det søkes om fast rullering og kommunen ikke kan innvilge dette i utgangspunktet, bør vedtak så langt som mulig informere om når videre avlastning vil bli avklart.

Oppsummering / til oppfølging

Selv om noen utredninger kunne vært mer informative vedr avveining av behov i samråd med partene, er hovedinntrykket er at det stort sett foreligger gode, skriftlige utredninger i sakene.

Opplysningene i utredningene følges likevel i mange tilfeller ikke opp med tilsvarende vedtak om avlastning til omsorgsyter. Det innvilges i stedet korttidsopphold til omsorgsmottaker. Dette er feil lovforståelse og feil praksis, og må endres.

Sakene gir inntrykk av begrepsforvirring og behov for klargjøring av formål og målgrupper for henholdsvis avlastning og korttidsopphold. Kommunen trenger å ta en gjennomgang med alle ansatte som er involvert i informasjon om, utredning og behandling av saker knyttet til avlastning og korttidsopphold. Kommunen må forsikre seg om at riktig regelverk legges til grunn i behandlingen, og at det ikke kreves egenbetaling når innvilget tiltak er avlastning.

Med hensyn til saksbehandlingen bør kommunen vurdere sine rutiner i lys av forvaltningslovens krav. Publikasjoner som for eksempel 'Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen' (IS-1382), utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, samt Helsedirektoratets veiledning til saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenestene (IS 1040) vil i den forbindelse være nyttige.

Fylkesmannen og Helsetilsynet ber kommunen beskrive hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen vil bli rettet opp slik at framtidig praksis bringes i samsvar med lov. Vi ber om kommunens tilbakemelding innen 15.12.1010.

Med hilsen

Marit DypdaI Kverkild (e.f.)
Fylkeslege

Kirsti K. Mørkved
Seniorrådgiver

Kopi til: Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 Oslo Kommunes kontaktperson pr. e-post