Avlastning. Stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen i Stjørdal kommune 2010

Viser til vårt brev av 20.04.10 og påfølgende kontakt med kommunens oppnevnte kontaktperson, Anne Mari Granhaug.

Tilsynet med saksbehandlingen på området avlastning er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre. Dette uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven.

Selv om behov for avlastning og korttidsopphold delvis kan ha samme bakgrunn, er tiltakene forskjellige:

• Avlastning tilbys omsorgsytere når behovetprimært er begrunnet med omsorgsyters behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel legges inn i sykehjem for en periode).
• Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder denne. Omsorgsmottaker mottar tjenesten og vedtaket (selv om korttidsoppholdet også ofte innebærer et element av avlastning for omsorgsyter).

Tjenestene er ulikt hjemlet, har ulik klageinstans og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan for eksempel kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig hjelpeform settes inn.

Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av: Rådgiver/sosionom Jan Magne Sagaard, rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Bente Kne Haugdahl og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Ann Mari Granhaug er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonkonferanse med tilsynsteamet den 28.10.2010.

Stikkprøvetilsynet i Stjørdal kommune

Stjørdal kommune hadde 21 375 innbyggere pr. 1.1.2010.

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i de siste 20 sakene der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått.

Vi mottok i alt 38 vedtak knyttet til 17 personer der avlastning var innvilget. 33 av vedtakene var hjemlet i sosialtjenesteloven. De 5 øvrige var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. For 4 av disse viste dokumentasjonen at det kun dreide seg om rene korttidsopphold, og Fylkesmannen ser i det videre derfor bort fra disse. Ett av de 5 vedtakene kunne iflg dokumentasjonen gjelde avlastning, som i så fall burde vært hjemlet i sosialtjenesteloven.

34 vedtak er ut fra dette vurdert nærmere av tilsynet. I mange tilfeller gjelder flere vedtak samme person.

Ingen av vedtakene gjaldt delvis innvilgelse, eller avslag. På vår forespørsel vedr dette gjorde kommunens kontaktperson 30.08.10 rede for kommunens behandlingsrutiner, samt følgende:

• Søknader om avlastning er ofte generelt utformet, men når det søkes om nærmere angitte tidspunkter har kommunen klart å imøtekomme disse.
• Søknader om rullerende plass klarer man ikke alltid å imøtekomme. Det innvilges i så fall opphold med ujevne mellomrom, hele tiden i dialog med dem det gjelder.
• Det har ikke kommet klager.
• Noen søkere med erkjent behov står på venteliste. Disse vurderes kontinuerlig og fast på inntaksmøte hver torsdag. Lista er ikke prioritert, og i påvente av plass settes nødvendige tiltak inn i hjemmet.

Gjennomgangen av de 34 vedtakene oppsummeres slik:

1. Om søknader

Kommunen nytter ikke søknadsskjema der tjenesten avlastning går fram. Søknader skriftliggjøres heller ikke rutinemessig, og det vises ikke til søknad i vedtakene. Henvendelser om behov registreres likevel kortfattet, men stort sett gjennomgående i saksbehandlersystemet PROFIL. Tilsynet kan ikke se at Stjørdal kommune informerer om avlastning på sine nettsider, kun avlastning knyttet til barn.

Vurdering tilbakemelding:

Kommunen har etter sosialtjenestelovens § 3-5 og kommunehelsetjenestelovens § 2-1 plikt til å informere befolkningen om kommunens helse- og sosialtjenester, hvordan disse er organisert og hvordan en går fram for å søke. Dette kan blant annet ivaretas gjennom generell informasjon (nettside, brosjyrer), at aktuelle tiltak framgår av søknadsskjema, og av informasjon i søknadsprosessen. Kommunen informerer gjennom sine tjenesteytere, men kan bedre sin generelle informasjon.

Kommunen bør videre legge vekt på skriftlighet i søknadsprosessen. Søknader som fremmes muntlig, skal nedtegnes av kommunen slik at meldt behov er dokumentert og kan legges til grunn i den videre behandlingen. Opplysninger i forbindelse med søknad er viktige for videre kartlegging av behov, iverksetting og etterprøving av tjenesteytingen, og for å ivareta søkers rettssikkerhet i forbindelse med en eventuell klage.

2. Forsvarlig utredning og individuell vurdering

20 av de 34 vedtakene inneholder utredninger, og i de fleste sakene ligger IPLOS-registrering ved. For 6 personer mangler det utredning i sakene. Dette kan iflg kommunen skyldes at utredning er gjort i annen forbindelse og at situasjonen dermed er godt kjent.

Vurdering tilbakemelding:

Annen utredning kan være delvis relevant, men søkers (omsorgsyters) behov mht avlastning vil neppe alltid være tilstrekkelig synliggjort der. Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Det vil, avhengig av situasjonen i den enkelte sak være relevant å kartlegge både omsorgsyter og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, særlige bistandsbehov, avlastningsbehov, bosituasjon, andre hjelpetiltak mv. Avlastning evt korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

I noen av de vurderte sakene er det vanskelig for sakens parter og evt klageinstans å se hvilke behov og vurderinger som er lagt til grunn for vedtaket om avlastning, ut over svært korte begrunnelser i selve vedtaket.

3. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Tilsynet vil bemerke følgende etter gjennomgangen av vedtakene:

a) Hjemling: Stjørdal kommune hjemler vedtakene om avlastning korrekt i sosial­tjenestelovens § 4-2

b). Begrunnelse og innhold:
Stjørdal kommunes vedtak er tydelige med hensyn til hva som innvilges, når og hvor lenge. Ved søknader om rullerende opphold er det i noen tilfeller kun fattet vedtak om ett enkeltopphold uten at det samtidig infonneres om videre tilbud.   Vedtakene er i en del tilfeller svakt eller ikke begrunnet.

c. Informasjon om klageadgang: Vedtakene oppgir gjennomgående feil klageinstans (Helsetilsynet i stedet for Fylkesmannen).

Vurdering tilbakemelding:

Vedtak skal være skriftlige og lette å forstå. Kommunen bør for ordens skyld også vise til sosialtjenestelovens §4-3 når det fattes vedtak etter § 4-2.

Når det søkes om fast rullering og kommunen ikke kan innvilge dette i utgangspunktet, bør vedtaket så langt som mulig informere om når videre avlastning vil bli avklart.

Vedr begrunnelser, er formuleringer som for eksempel "som beskrevet tidligere" ikke tilstrekkelig. Vedtaket skal kunne stå på egne ben (i for eksempel en klageprosess) og må følge forvaltningslovens krav. Det vises til forvaltningslovens § 25 vedr. begrunnelsens innhold:

• De regler vedtaket bygger på
• De faktiske forhold vedtaket bygger på
• De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Oppsummering / til oppfølging

Stjørdal kommune håndterer tiltakene avlastning og korttidsopphold (med innslag av avlastning) i samsvar med lovgivers intensjoner. Saksbehandlingen på området er i alt vesentlig korrekt i forhold til lovverk, men bør forbedres på noen punkter som er kommentert over. Det gjelder større grad av skriftlighet mht de saksopplysninger og vurderinger som legges til grunn for vedtaket, samt enkelte korrigeringer i vedtaksmalen.

Publikasjoner som for eksempel 'Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen' (IS-1382), utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, samt Helsedirektoratets veiledning til saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenestene (IS 1040) vil være nyttige på dette området.

Fylkesmannen og Helsetilsynet ber kommunen beskrive hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen vil bli rettet opp slik at framtidig praksis bringes i samsvar med lov.

Vi ber om tilbakemelding innen 15.12.2010.

Med hilsen

Marit DypdaI Kverkild (e.f.)
Fylkeslege

Kirsti K. Mørkved
Seniorrådgiver

Kopi til: Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 Oslo Kommunes kontaktperson pr. e-post