Avlastning. Stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen i Levanger kommune 2011

Oppsummering / til oppfølging

Viser til vårt brev av 27.04.11 og påfølgende kontakt med kommunens oppnevnte kontaktperson, Lars J. Kverkild.

Tilsynet med saksbehandlingen på området avlastning er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for personer som har omsorg for eldre. Avlastning er regulert i sosialtjenesteloven, men i noen tilfeller dekkes også avlastningsbehov indirekte gjennom at den eldre ut fra egne behov får korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven. Tiltakene er likevel forskjellige:

• Avlastning tilbys omsorgsytere når behovet primært er omsorgsyters behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel gis opphold i sykehjem).
• Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder dennes helsemessige behov. Omsorgsmottaker mottar da tjenesten og vedtaket.

Tjenestene avlastning og korttidsopphold er hjemlet i hver sin lov, har ulik målgruppe, klageinstans og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan for eksempel kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig hjelpeform settes inn.

Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Bente Kne Haugdahl og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Lars J. Kverkild er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonmøte med tilsynsteamet den 04.10.2010.

Stikkprøvetilsynet i Levanger kommune

Levanger kommunes inntaksnemnd behandler søknader avlastning og korttidsopphold, og vedtakene utsendes fra aktuelt distrikt.

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i de siste 20 sakene som var behandlet, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått. Vi mottok 20 saker (knyttet til 11 personer), hvorav l var hjemlet i sosialtjenesteloven, 11 var hjemlet i begge lovverk og 8 i kommunehelsetjenesteloven. Av sistnevnte gjaldt 3 av vedtakene kun helsehjelp uten element av avlastning.

Tilsynstema

A. Om søknader

Utfylt søknad forelå i8 av sakene. For resten av sakene inneholdt ikke dokumentasjonen søknad, selv om det i noen av vedtakene ble henvist til søknad.

B. Om Forsvarlig utredning og individuell vurdering

Utredningsplikten:

Generelt:

Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Når det gjelder avlastning vil det, avhengig av situasjonen i den enkelte sak, være relevant å kartlegge både omsorgsyter og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, særlige bistandsbehov, avlastningsbehov, bosituasjon, andre hjelpetiltak mv. Avlastning evt korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

Tilsynet fant at saksutredning foreligger i 15 av de 20 sakene, selv om disse i enkelte tilfeller er svært kortfattede, og inoen tilfeller bare henviser til tidligere saker. En del saker er godt utredet med hensyn til saksopplysninger og vurderinger, men dette varierer fra sak til sak. Det mangler oppdatert utredning og vurdering av behov i en del saker der tiltakene har vart over tid. !PLOS-kartlegging av omsorgsmottaker foreligger i alle saker.

Individuell vurdering:

Omsorgsyters situasjon og behov er gjennomgående lite beskrevet i sakene. Bare unntaksvis spores medvirkning fra begge parter i saksdokumentene, men det vises til at hjemmebesøk er gjennomført.

C. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Vedtakene er jevnt over tydelige mht omfang på avlastning og for hvilken periode. Unntaket er noen vedtak der det innvilges "Korttidsopphold (avlastning)", her bør kommunen velge ett av begrepene, for å unngå misforståelser, jf at tiltakene er ulike.

Vedtakene inneholder informasjon om målet for oppholdet/tiltaket. Dette er positivt og klargjørende for mottaker.

Kommunen nytter ulike vedtaksmaler, og noen av disse er beheftet med feil: Ikke unntatt offentlighet, feil klageinstans (fylkeskommunen i stedet for fylkesmannen).

Enkelte vedtak om avlastning er sendt omsorgsmottaker i stedet for omsorgsyter som skal ha avlastningen.

Ettersom ingen avslag foreligger og kun 2 søknader er dokumentert, kan tilsynet vanskelig vurdere i hvilken grad vedtakene samsvarer med søknadene, og om kravet til begrunnelse ivaretas i tilfeller der søknader avslås eller bare delvis imøtekommes.

Tilsynet fant imidlertid eksempler på manglende samsvar mellom søknad og vedtak:

• I noen saker var søknad om rullerende avlastning innvilget i form av korttidsopphold etter kommunehelsetjenestelov uten nærmere begrunnelse i vedtak
• Enkelte søknader om rullerende avlastning er besvart med 1-2 enkeltopphold, uten signal om videre håndtering av behovet
• Vedr søknad om sykehjemsplass (der kommunen også har vurdert at dette er behovet), innvilges avlastning, og vedtaket viser til søknad om avlastning
• Mange vedtak er riktig adressert (til omsorgsyter) men inneholder i tillegg til avlastningen også helsetiltak rettet mot omsorgsmottaker. Vedtakene er hjemlet både i sosialtjeneste- og kommunehelsetjenestelov.

Kommentarer knyttet til vedtak og begrunnelser

Dersom annet tiltak innvilges enn det var søkt om, må dette begrunnes i vedtaket. Jo mindre presis søknaden om avlastning er iforhold til ønsket tid/omfang, jo større vekt må kommunen legge på å klarlegge behovet. Vedtaket bør være tydelig på hva kommunen har vektlagt, og hvorfor vedtatt hjelp vurderes å ivareta behovet.

Søknader om rullerende avlastning må besvares konkret så langt råd er, og hvis innvilget, vise til når videre opphold vil bli avklart. Dette er viktig ettersom forutsigbarhet ofte vil være en del av selve avlastningsbehovet.

Dersom kommunen finner at avlastning må tilbys som foreløpig løsning i påvente av sykehjemsplass, må dette forklares og begrunnes i vedtaket. Avslag på søknad om sykehjemsplass krever eget vedtak.

Vedtak til omsorgsyter om avlastning kan også referere til tiltak overfor omsorgsmottaker som informasjon i saken, men vedtaket må ikke hjemles også i kommunehelsetjenestelov av den grunn. Helsehjelp til omsorgsmottaker innvilges i form av egne vedtak, adressert til omsorgsmottaker selv.

Begrunnelse for vedtak skal iflg. forvaltningslovens § 25 inneholde:

• De regler vedtaket bygger på
• De faktiske forhold vedtaket bygger på
• De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Oppsummering / til oppfølging

Jevnt over fatter Levanger kommune tydelige og beskrivende vedtak. Men malene må gjennomgås, og tekniske feil lukes ut.

Saksutredninger og vurderinger bør dokumenteres bedre, spesielt gjelder dette omsorgsyters situasjon og omsorgsbyrde. Dokumentasjonen kan også bli tydeligere hva angår avveining av behov i samråd med partene.

Det må påses at vedtakene samsvarer med søknadene, og legges vekt på tydelige begrunnelser i de tilfellene det gis annet tilbud en søkt om (for eksempel korttidsopphold). Vedtaket må være tydelig på om innvilget tiltak gjelder avlastning eller korttidsopphold, og hjemles korrekt.

Søknader må rutinemessig nedtegnes og dateres, og vises til i vedtaket.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket ber om kommunens tilbakemelding vedr. hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen vil bli håndtert.

Vi ber om kommunens skriftlige tilbakemelding innen 01.12.2011.

Med hilsen

Marit Dybdal Kverkild (e.f.)
Fylkeslege
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen Kirsti K. Mørkved
seniorrådgiver
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

Kopi til:

Kommunes kontaktperson (pr e-post)
Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 OSLO