Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmennene gjennomfører i 2010 og 2011 tilsyn rettet mot kommunenes styring av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Tilsynet er initiert av Statens helsetilsyn og blir gjennomført i noen kommuner i alle landets fylker.

Temaene for tilsynet er hvordan kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sikrer at henvendelser om økonomisk stønad ivaretas i tråd med lov- og forskriftskrav, herunder

  • tilrettelegging for å motta taushetsbelagte opplysninger
  • kommunens kartlegging av søkeres situasjon og behov og innhenting av relevante opplysninger for å kunne avgjøre søknader om økonomisk stønad
  • kommunenes vurdering av disse personspesifikke opplysninger ut fra reglene i lov om sosiale tjenester i Nav, med etterfølgende beslutning

Systemrevisjonen omfattet ikke området kvalifiseringsprogrammet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble gitt 2 avvik:

Avvik 1:

Kommunen i Nav sikrer ikke at opplysninger for å kartlegge personers behov for økonomisk stønad systematisk innhentes og dokumenteres.

Avvik 2:

Kommunen i Nav sikrer ikke at vedtakene systematisk fattes på bakgrunn av en individuell vurdering av behov.

Det ble også gitt 2 merknader.

Til kommunens styringssystem har tilsynet bemerket at avvikene som er funnet kan sees i sammenheng med at kravet til internkontroll med kommunens tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ikke er oppfylt.

Dato: 05.05.2011

Kirsti K. Mørkved
revisjonsleder

Roar Veiseth
revisor

 

Marita Heimstad
revisor

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Steinkjer kommune, Nav-kontoret, i perioden 05.01.2011 - 05.05.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2011.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens sosiale tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9. Fra 01.01.2010 fikk kommunene plikt til å etablere internkontroll på området økonomisk stønad, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Steinkjer kommune har 21080 innbyggere (1.1.2010).

Steinkjer har samarbeid med 2 nabokommuner hva angår statlig del (Nav Invest), og disse 3 kommunene har felles tjenesteområdeleder, som er statlig ansatt.

Nav Steinkjer er organisert i 3 avdelinger under tjenesteområdeleder: Mottak, Velferd og Marked. Avdelingsleder Velferd er kommunalt ansatt og har ansvaret for de kommunale tjenestene i Nav. Telefonhenvendelser og vaktordning knyttet til økonomisk sosialhjelp i Mottak ivaretas av veiledere fra Velferd etter nærmere oppsatte planer.

Iflg avdelingsleder Velferd har denne og 2 veiledere godkjenningsmyndighet på vedtak om økonomisk hjelp, mens øvrige veiledere som fatter vedtak har anvisningsmyndighet.

Samarbeidsavtale mellom kommunen og Nav fylke ble inngått 01.04.07, og Nav-kontoret i Steinkjer har vært i drift siden oktober 2007. Avtalen omfatter i tillegg til råd og veiledning og økonomisk sosialhjelp, også lavterskeltilbud rus, psykiatritjensten til brukere 18-66 år, og flyktningetjenesten utenom introduksjonsprogram.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 16.03.2011

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Nav-kontoret, inkl. omvisning i mottaket v/avdelingsleder Mottak Anders Røsegg.

Sluttmøte ble avholdt 17.03.2011.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i Nav: Stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Det er kommunens styring av prosessen fra henvendelse til beslutning som er undersøkt i dette tilsynet.

Når det gjelder saksbehandlingen, ble det lagt særlig vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikt i forbindelse med

  • håndtering av henvendelser/søknader
  • kartlegging / innhenting av relevante opplysninger
  • vurderinger og beslutninger

 

5. Funn

Avvik 1: 

Kommunen i Nav sikrer ikke at opplysninger for å kartlegge personers behov for økonomisk stønad systematisk innhentes og dokumenteres.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysninger), § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker), og § 41 (anvendelse av forvaltningsloven), jf § 4 (forsvarlighet), § 5 (internkontrollplikten), § 1 (lovens formål) samt forvaltningslovens § 11 (veiledningsplikt) og §17 (utrednings- og informasjonsplikten).

Avviket bygger på følgende:

  • Gjennomgåtte saksmapper og stikkprøver i saksbehandlersystemet viste at kartlegging av relevant informasjon som kan klargjøre hjelpebehovet ikke er systematisk nedtegnet. Det framgår ikke hva som eventuelt er innhentet og lagt til grunn for vurderinger og beslutninger. Dette gjelder også familier med barn.
  • I 14 av gjennomgåtte 20 saksmapper hadde tjenestemottakerne forsørgeransvar uten at det var sporbart at disse barnas særskilte behov var nærmere kartlagt.
  • Kommunens ’Retningslinjer for behandling av enkeltsaker’ er ikke revidert siden 2003, dvs før Nav ble etablert, og intervjuer bekrefter at disse ikke lenger er allment kjent og i bruk. Oppgradering er utsatt til det foreligger nye retningslinjer til ny lov, men det er ikke vurdert hvilke rutiner kontoret har behov for i mellomtiden. Styringsredskap som delegasjonsreglement, stillingsinstrukser foreligger ikke. Ansvaret for vedlikehold av rutiner, og for identifisering av områder i virksomheten med fare for svikt er dermed ikke tydeliggjort.
  • Det framgår av intervjuer og skriftlig rutine at det rutinemessig kreves utskrift fra søkers alle kontoer for siste 3 måneder. Relevant tolkningsmateriell (Rundskriv U-4/2003 som klargjør at kontoutskrifter ikke rutinemessig kan kreves fremlagt) er ikke kjent.

Kommentar:

Når lite opplysninger er dokumentert om faktisk situasjon, er det fare for at utredningen ikke gir et godt nok grunnlag for individuell vurdering og utmåling av hjelp. Kommunen har et særlig ansvar for å se på hvordan vanskelig økonomi evt påvirker barna i familien, jf lovens formålsparagraf (..bidra til at utsatte barn, unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud) og § 4 (kravet til forsvarlighet).

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at vedtakene systematisk fattes på bakgrunn av en individuell vurdering av behov.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet), § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller) og § 41 (anvendelse av forvaltningsloven), jf § 5 (internkontroll), § 44 (taushetsplikten) jf forvaltningslovens § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

  • Beslutninger begrunnes i de fleste gjennomgåtte vedtak ut fra kommunens veiledende normer. I mange vedtak slås fast at ytt hjelp er tilstrekkelig og forsvarlig, uten nærmere beskrivelse av hvordan man har kommet fram til dette.
  • Kommunens veiledende normer er ikke regulert siden 2007 og ligger under statens veiledende normer. Lave veiledende normer krever spesielt stor oppmerksomhet på forsvarlighet når nivået på hjelpen bestemmes. Intervjuer og gjennomgåtte saker viser likevel at lokal veiledende norm veier tungt og at føringer om å ha fokus på forsvarlighetskravet (jf § 4) i liten grad er gitt, eller oppfattet.
  • § 19 (stønad i særlige tilfelle) brukes helt unntaksvis, bortsett fra ved avslag der paragrafen nyttes rutinemessig men uten nærmere begrunnelse. Gjennomgåtte vedtak og intervjuer viser at hjelp til ulike formål der § 19 kunne vært brukt, ofte innvilges etter § 18 (livsopphold). Det er ingen rutine eller føringer for bruken av § 19.
  • De tre som har ansvar for godkjenning av vedtak har ingen jevnlig felles kontroll av praksis med sikte på lik lovforståelse ved kontoret. Intervjuer og gjennomgang av saker viser at regelverkets krav til kartlegginger, vurderinger og beslutninger til dels tolkes ulikt blant ansatte.
  • Søknader der dokumentasjonen er mangelfull, blir ikke alltid behandlet. Intervjuer viser usikkerhet og ulik praksis saksbehandlere imellom vedr henlegging eller avslag.
  • Kommunen i Nav har på tilsynstidspunktet ingen opplæringsplan, og mangler rutiner for å fange opp svikt og iverksette forbedringstiltak på en systematisk måte (avvikssystem).
  • Det framgår av mappegjennomgang og vedtak at utbetaling direkte til kreditor skjer i stort omfang uten at det dokumenteres at bruker har samtykket, og uten at det er satt vilkår om slik utbetalingsform med begrunnelse og klagerett. Det er også eksempler på utbetaling til kreditor via rekvisisjon, uten at dette er nærmere begrunnet i vedtaket.

Kommentar:

Alle søknader skal behandles. Også når dokumentasjonen vurderes utilstrekkelig, skal det treffes et skriftlig vedtak, enten konklusjonen er avslag eller avvisning.

Kommunens praksis med utbetaling direkte til kreditor uten innhenting av samtykke fra bruker innebærer stor fare for brudd på taushetsplikt. (Kommunens egne retningslinjer er tydelige på dette punkt, men retningslinjene er gamle og ikke lenger kjent/i bruk.)

Økonomisk sosialhjelp skal som hovedregel utbetales til søker.

Utbetaling til direkte kreditor kan foretas når søker spesielt ber om det. Utbetaling til kreditor kan også utføres i strid med søkers ønske dersom det er berettiget tvil om midlene vil gå til formålet, og utbetalingsformen er da et vilkår for hjelpen.

I begge tilfeller må det tydelig og konkret gå frem av vedtaket hvorfor utbetalingen går til kreditor i stedet for til søker.

Merknad 1:

Publikumsmottaket har en utforming som stiller store krav til ansatte mht å sikre at taushetsbestemmelsene overholdes.

Det vises til lov om sosiale tjenester i Nav § 44 (taushetsplikt). Merknaden er basert på følgende:

  • Mottaket ligger i et stort åpent lokale der henvendelser til skranken lett kan overhøres. Personalet må derfor være påpasselige med at den som henvender seg ikke formidler mer informasjon enn nødvendig.
  • Samtaler med veiledere skjer på samtalerommene. Ansatte uttrykker usikkerhet om rommene er tilstrekkelig isolert til formålet. Dette er tatt opp men foreløpig ikke nærmere undersøkt.
  • Det refereres at tilbakemeldinger fra publikum og ansatte om fare for taushetsbrudd har forekommet. Tilbakemeldinger følges ikke systematisk opp ettersom det ikke er etablert avvikssystem.

Merknad 2:

 Det bør vurderes å utvide møtearenaer og/eller iverksette andre tiltak for å gi ansatte økt mulighet til felles forståelse og praksis på sosialtjenestelovens område.

Merknaden er basert på følgende:

  • Det går fram av intervjuene at behovet for fagutvikling er erkjent både blant ledere og ansatte. Ansatte formidler at etablerte møtefora gir for knappe rammer og at terskelen for å ta opp problemstillinger derfor er for høy.
  • Ettersom internkontroll ikke er iverksatt på sosialtjenestens område, blir tilbakemeldinger og erfaringer fra ansatte/brukere/samarbeidspartnere ikke systematisk brukt i lærings- og forbedringsarbeidet.

Tilsynet har for øvrig merket seg:

  • Sosialtjenesten i Nav har etablert faste samarbeidsmøter med kommunens barnevernstjeneste.
  • Nav Steinkjer er på tilsynstidspunktet i ferd med å gjennomføre bankaxept-kort som erstatning for kontantanvisning på økonomisk hjelp.
  • Det er god samhandling mellom de som arbeider i sosialteam og feltarbeidertjeneste rundt felles brukere.

 

6. Virksomhetens styringssystem

I ny lov om sosiale tjenester i Nav ble kommunen pålagt plikt til internkontroll med de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder individuelle tjenester etter lovens §18 og 19. Denne plikten er nærmere beskrevet i Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav.

Internkontroll på området kommunale tjenester i Nav er på tilsynstidspunktet ikke innført.

Kommunens mulighet for styring og kontroll er derfor mangelfull på flere områder, her relatert til forskriftens § 4 punkt a) - h):

  • Beskrivelse av mål og fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet mangler (jf pkt a). Det foreligger verken delegasjonsbeskrivelse, stillingsinstrukser eller mål/virksomhetsplan, og avtalen med Nav fylke er heller ikke revidert som forutsatt.
  • Det er usikkerhet blant ansatte knyttet til felles faglig forståelse og lovtolkning. Opplæringsplan foreligger ikke (jf pkt b, c og d).
  • Det er ikke praksis eller system for å samle erfaringer verken fra ansatte eller brukere til bruk i forbedringsarbeid (jf pkt d og e)
  • Det er ikke oversikt over områder med fare for svikt i tjenestene ut over det rent sikkerhetsmessige (jf pkt f), og det foreligger ikke system for håndtering av avvik.
  • Rutiner og prosedyrer er i liten grad oppgradert, og behovet er ikke vurdert (jf pkt g).

Avvikene og merknadene kan sees i sammenheng med manglende internkontroll.

Kommunen informerte under tilsynet om at det allerede er igangsatt arbeid som omfatter flere av disse punktene, og at man har under utvikling et kvalitetssystem som skal være ferdigstilt i løpet av våren.

I den forbindelse ble kommunen oppfordret til å legge ny forskrift om internkontroll (samt rapporten fra tilsynet) til grunn i arbeidet med å sikre at nytt kvalitetssystem også fanger opp styringskravene på sosialtjenestens område.

 

7. Regelverk

  • Lov 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Lov 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
  • FOR 2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Rundskriv I-34/2001 - Sosial- og helsedepartementet, sosialtjenestelovens kapittel 5
  • Rundskriv U-4/2003 – Sosialtjenestens adgang til å kreve kontoutskrift fremlagt ved behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp
  • Rundskriv A-1/2010 av 17.12.10 – Statlige rettleiande retningsliner for utmåling av økonomisk stønad til livsopphald

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart over Nav INVEST (tjenesteområdet) og Nav Steinkjer
  • Oversikt over ansatte
  • Vaktliste/plan som viser fordeling av ansatte på mottak og telefonvakt t.o.m uke 17
  • Lokal samarbeidsavtale Nav Steinkjer/Nav Nord-Trøndelag datert 01.04.07
  • Retningslinjer for sosialadministrasjonens behandling av enkeltsaker etter lov om sosiale tjenester § 5, datert februar 2003
  • Årsmelding 2009 for Steinkjer kommune
  • Utskrift av Velferd m/oversikt over vedtak fattet i perioden 01.10.10 – 28.02.11
  • Arbeids- og velferdspolitikk i Steinkjer kommune
  • Rutine ved henvendelse om krisehjelp (udatert)
  • Lokal sikkerhetsinstruks Nav Steinkjer (rev. 06.10.07)
  • Lokal beredskapsplan Nav Steinkjer (rev. 30.01.07)
  • Plan for sikkerhet Nav Steinkjer (oppdatert 12.11.10)
  • Registreringsskjema vold og trusler
  • Rutine for registrering av avvik/uønskede hendelser
  • Veil. normer for økonomisk sosialhjelp, datert 01.01.07
  • Oversikt over samtlige vedtak fattet i perioden 01.10.2010-28.02.2011
  • Utskrift av 20 vedtak i perioden oktober 2010 t.o.m. februar 2011

Dokumentasjon som ble mottatt/gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Under tilsynet hadde tilsynet innsyn i mappene til 16 brukere, og innsyn i saksbehandlersystemet vedr. 4 av disse.
  • Orientering til søkere vedr dokumentasjon som skal vedlegges søknad
  • Arbeidsdokumenter og utkast (uferdige) som ble fremlagt til orientering:
    • Påbegynt kompetanseplan og notat vedr basiskompetanse for veiledere
    • Forslag til rutiner vedr ”betalingskort”, bankaxept
    • Notat vedr arbeid med virksomhetsplan for velferdsavdelinga
    • Ref fra samarbeidsmøte med barnevernet 14.03.11
    • Påbegynt rutine vedr kartlegging av førstehenvendelser, gjeld
    • Innstilling fra politisk arbeidsgruppe vedr Arbeids- og velferdspolitikken i Steinkjer kommune dat. 21.02.11

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Fylkesmannens varsel om tilsyn datert 05.01.2011
  • Nav Steinkjers oversendelser m/vedlegg 10.02, 22.02, 28.02
  • Div kontakt pr. e-post og telefon vedr. praktisk forberedelse av tilsynet

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Torunn Austheim

Rådmann

x

x

x

Annbjørg Olsen

Avd.leder, velferdsavd.

x

x

x

Lena Hanem

Veileder, sos.team

x

x

x

Line Christensen

Veileder, KVP

x

x

x

Oddveig A. Hegdahl

Veileder, sos.team

x

x

x

Laila Thane

Veileder, TIO

x

x

x

Kari Helene Alstad

Veileder, rus

 

x

 

Kristine Hjetland

Veileder, sos.team

 

x

 

Anders Haraldsen

Nav-leder

 

x

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Roar Veiseth (revisor), Marita Heimstad (revisor), Kirsti K. Mørkved (revisjonsleder), samt Ida Stuberg (observatør).