Avlastning. Stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen i Verdal kommune 2011

Viser til vårt brev av 27.04.11 og påfølgende kontakt med kommunens oppnevnte kontaktperson, Gunn Wolden.

Tilsynet med saksbehandlingen på området avlastning er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for personer som har omsorg for eldre. Avlastning er regulert i sosialtjenesteloven, men i noen tilfeller dekkes også avlastningsbehov indirekte gjennom at den eldre ut fra egne behov f'ar korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven. Tiltakene er likevel forskjellige:

• Avlastning tilbys omsorgsytere når behovet primært er omsorgsyters behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel gis opphold i sykehjem).
•  Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder dennes helsemessige behov. Omsorgsmottaker mottar da tjenesten og vedtaket.

Tjenestene avlastning og korttidsopphold er hjemlet i hver sin lov, har ulik målgruppe, klageinstans og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan for eksempel kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig hjelpeform settes inn.

Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Bente Kne Haugdahl og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Gunn Wolden er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonmøte med tilsynsteamet den 04.10.2010.

Stikkprøvetilsynet i Verdal kommune

Kommunens inntaksnemnd behandler søknader om avlastningsopphold i institusjon og annen boform, mens hjemmebasert avlastning behandles av virksomhetsleder i det aktuelle distrikt.

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i de siste 20 sakene som var behandlet, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått.

Vi mottok 27 vedtak, knyttet til 14 personer. Av disse var 4 vedtak etter kommunehelselov (hvorav 2 avslag), og de resterende 23 omhandlet innvilget avlastning etter sosialtjenesteloven.

Tilsynstema

A. Om søknader

Søknad mangler i noen av sakene. Kommunen viser i oversendelsen til at søknader kan mangle der det oppstår akutt behov hjemme, eller sykehuset melder slike. Da kommuniseres pr telefon. Kommunen bemerker selv at de må bli flinkere til å skriftliggjøre søknad og saksutredning - og vil følge opp dette.

Søknadskjemaet er spesifisert på tjenester, men inneholder ikke avlastning, ut over "avlastning i bolig"'. Dette fører til at avlastningsbehov avkrysses som "korttidsopphold."

Generelt:

Et tydelig søknadskjema, samt vekt på riktig informasjon og veiledning til aktuelle søkere vil være en god sikkerhet mot misforståelser og feil i saksbehandlingen. Det vises til at kommunen etter sosialtjenestelovens § 3-5 og kommunehelsetjenestelovens § 2-1 har plikt til å informere befolkningen om kommunens helse- og sosialtjenester, hvordan disse er organisert og hvordan en går fram for å søke. Dette kan blant annet ivaretas gjennom generell informasjon (nettside, brosjyrer, direkte kontakt), at aktuelle tiltak framgår av søknadsskjema, og informasjon underveis i søknadsprosessen.

B. Om Forsvarlig utredning og individuell vurdering

Utredningsplikten:

Generelt: Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Når det gjelder avlastning vil det, avhengig av situasjonen i den enkelte sak, være relevant å kartlegge både omsorgsyter og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, særlige bistandsbehov, avlastningsbehov, bosituasjon, andre hjelpetiltak mv. Avlastning evt korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

I tilsendte saker inneholder saksutredningene en kortfattet beskrivelse av fakta, saksbehandlers vurderinger og innstilling, men i noen saker mangler dette helt. Det gjelder særlig der pasienten antas godt kjent fra før. Hva angår søkers (omsorgsyters) behov for avlastning, er dette i mange saker svært mangelfullt beskrevet, eller helt fraværende.

Begge parters synspunkter kommer fram bare i enkelte saker. IPLOS-registrering av omsorgsmottaker føres gjennomgående, men er i seg selv ikke tilstrekkelig til å belyse omsorgsyters situasjon og avlastningsbehov.

Individuell vurdering:

Av saksdokumentene framgår det bare sporadisk at det er gjort en konkret og selvstendig vurdering av den enkelte søknad. Der det finnes en objektiv vurdering av omsorgsbyrden l omsorgsarbeidet, er denne ofte svært kort.

I praksis sees likevel at individuell tilpasning skjer, for eksempel når det etter ønske tilrettelegges for avlastningsopphold utenfor institusjon.

C. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Vedtakene er tydelige med hensyn til hva som innvilges, og for hvilke tidsrom.

Vedtakene viser til søknad, men ikke til søknadsdato. Dette, samt at en del søknader mangler, gjør det vanskelig for tilsynet å se om vedtakene besvarer søknadene. Tilsynet fant heller ikke alltid samsvar mellom søknad og vedtak:

• Det fattes gjennomgående enkeltvise vedtak om rulleringsopphold, også der søknad er tydelig på at fast ordning ønskes. Søknaden er dermed ikke fullt ut besvart, og gir ikke søker den forutsigbarheten som kan være en del av avlastningsbehovet.
• Tilsynet fant ikke nærmere begrunnelser der vedtak oppfylte søknad.
• Standardbegrunnelse l manglende begrunnelse kan bare nyttes i de tilfeller søker har levert en presis søknad som imøtekommes i sin helhet.
• Avslag er ikke tydelig begrunnet. Der kartlegging og vurdering fastslår store behov, vises til mulige alternative løsninger (for eksempel mer hjelp hjemme, pasienten kan søke aktivitetstilbud), men vedtaket er ikke konkret på hva kommunen vil gjøre for å dekke fastslått behov.

Kommentar:

Når søknad om avlastning ikke er presis i forhold til ønsket tidsrom/omfang, er det spesielt viktig at det går fram av vedtaket hva kommunen har vektlagt, og hvorfor vedtatt hjelp vurderes å være tilstrekkelig. Vedtak må også begrunnes hvis det i forhold til søknaden gis annet tilbud, andre tidspunkt, eller hvis rullering bare delvis innvilges l tidfestes.

Begrunnelse for vedtak skal iflg forvaltningslovens § 25 inneholde:

• De regler vedtaket bygger på
• De faktiske forhold vedtaket bygger på
• De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Oppsummering / til oppfølging

Det må foreligge dokumentasjon på søknader (datert). Kommunen må sørge for saksopplysninger og vurderinger rutinemessig skriftliggjøres i alle saker.

I saker om avlastning må det påsees at begge parters behov utredes, og det må gå fram at spesielt omsorgsyters situasjon og behov er vurdert.

Søknadsskjemaet bør gjennomgås og gjøres dekkende for de tjenester kommunen faktisk tilbyr.

Hvis søknaden ikke imøtekommes, imøtekommes delvis eller det tilbys andre løsninger enn omsøkt, stiller dette særlige krav til begrunnelsen. Begrunn godt når annet tilbud gis enn det blir søkt om. Tydeliggjør hvorfor alternativet er vurdert tilstrekkelig for å dekke behovet.

Fylkesmannen og Helsetilsynet ber om kommunens tilbakemelding vedr. hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen vil bli rettet opp.

Vi ber om kommunens skriftlige tilbakemelding innen 01.12.2011.

Med hilsen

Marit Dybdal Kverkild (e.f.)
Fylkeslege
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen Kirsti K. Mørkved
seniorrådgiver
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

Kopi til:

Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 OSLO
Kommunens kontaktperson pr. e-post