Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmennene gjennomfører i 2010 og 2011 tilsyn rettet mot kommunenes styring av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Tilsynet er initiert av Statens helsetilsyn og blir gjennomført i noen kommuner i alle landets fylker.

Temaene for tilsynet er hvordan kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sikrer at henvendelser om økonomisk stønad ivaretas i tråd med lov- og forskriftskrav, herunder

  • tilrettelegging for å motta taushetsbelagte opplysninger
  • kommunens kartlegging av søkeres situasjon og behov og innhenting av relevante opplysninger for å kunne avgjøre søknader om økonomisk stønad
  • kommunenes vurdering av disse personspesifikke opplysninger ut fra reglene i lov om sosiale tjenester i Nav, med etterfølgende beslutning

Systemrevisjonen omfattet ikke området kvalifiseringsprogrammet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble gitt 2 avvik:

Avvik 1:

Kommunen i Nav sikrer ikke at opplysninger for å kartlegge personers behov for økonomisk stønad systematisk og i tilstrekkelig grad innhentes og dokumenteres.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at vedtakene fattes på bakgrunn av en individuell vurdering av behov.

Til kommunens styringssystem har tilsynet vist til at de faglige og styringsmessige svakheter som tilsynet har avdekket henger sammen med manglende internkontroll på sosialtjenestens område i Nav. Det forventes at kravene til internkontroll ivaretas i forbindelse med at kommunen innfører nytt kvalitetssystem i løpet av inneværende år.

Dato: 06.05.2011

Kirsti K. Mørkved
revisjonsleder

Roar Veiseth
revisor

 

Marita Heimstad
revisor

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Verran kommune, Nav-kontoret, i perioden 05.01.2011 – 05.05.2011 . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens sosiale tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9. Fra 01.01.2010 ble det innført plikt for kommunene til å etablere internkontroll på området økonomisk stønad, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Verran kommune har 2914 innbyggere (1.1.2010).

Verran samarbeider med 2 nabokommuner (Nav Invest) hva angår statlig del av Nav, og kommunene har felles tjenesteområdeleder som er statlig ansatt.

Nav Verran er organisert som en av 8 driftsenheter direkte underlagt rådmann. Leder for Nav Verran er kommunalt ansatt. Kontoret har i alt 5,6 årsverk hvorav 2,6 er kommunalt ansatt.

Iflg samarbeidsavtalen (datert 01.05.07, revidert 20.01.11) omfatter kontoret i tillegg til oppgavene under lovens kapittel 3 og 4, også tiltak for rusmiddelavhengige og Husbankens låne- og støtteordninger.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30.03.2011

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Nav-kontoret.

Sluttmøte ble avholdt 31.03.2011.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i Nav: Stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Det er kommunens styring av prosessen fra henvendelse til beslutning som er undersøkt i dette tilsynet.

Når det gjelder saksbehandlingen, ble det lagt særlig vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikt i forbindelse med

  • håndtering av henvendelser/søknader
  • kartlegging / innhenting av relevante opplysninger
  • vurderinger og beslutninger

 

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen i Nav sikrer ikke at opplysninger for å kartlegge personers behov for økonomisk stønad systematisk og i tilstrekkelig grad innhentes og dokumenteres.

Avvik fra forvaltningslovens § 17 (utrednings- og informasjonsplikten) og lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysninger), jf § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker), § 41 (anvendelse av forvaltningsloven), § 5 (internkontrollplikten), § 1 (lovens formål), § 4 (forsvarlighet) samt § 18 (stønad til livsopphold) og § 19 (stønad i særlige tilfeller).

Avviket bygger på følgende:

  • Krav til kartlegging er ikke tydeliggjort for ansatte: Det mangler rutiner for hva som skal nedtegnes, og hvor opplysningene skal stå (Arena, eller Velferd). Mappegjennomgang, intervjuer og stikkprøver i saksbehandlersystem viser at praksis er uklar og varierende.
  • I enkeltsaker går det ikke alltid fram av mapper og saksbehandlersystem hva som samlet sett faktisk foreligger av opplysninger. Intervjuer bekrefter at alle relevante opplysninger ikke alltid finnes nedtegnet.
  • I 11 av 15 gjennomgåtte mapper var det barn involvert, direkte eller i form av samvær. Det kunne ikke spores at barnas situasjon inngikk i kartleggingen. Opplysninger vedr barna framgikk heller ikke ved 4 stikkprøver i saksbehandlersystemet.
  • I mange saker er ikke søkers økonomi tydelig beskrevet, kun deler av helhetsbildet framgår av saksbehandlersystemet, og senere av begrunnelser for vedtak. Søknadsskjemaer utfylles/oppdateres ikke rutinemessig mht økonomiopplysningene.
  • Nav har ikke implementert et avvikssystem som kan fange opp svikt på sosialtjenestens område. Det finnes et skjema for registrering, men det bekreftes i intervjuer at dette ikke er i bruk. Det er ingen rutine for hvordan eventuelle meldinger skal håndteres.
  • Tilbakemeldinger fra brukere/ ansatte / klageinstans blir ikke systematisert og brukt i forbedringsarbeidet.

Kommentar:

Når opplysninger ikke nedtegnes er det fare for at utredninger ikke gir et godt nok grunnlag for individuell vurdering av behov og forsvarlig utmåling av hjelp. Opplysninger må føres på ensartet vis slik at oversikt lett kan oppnås ved behov.

Kommunen har et særlig ansvar for å se på hvordan vanskelig økonomi evt påvirker berørte barn i familien, jf lovens formålsparagraf (..bidra til at utsatte barn, unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud), og § 4 vedr. kravet til forsvarlighet.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at vedtakene fattes på bakgrunn av en individuell vurdering av behov.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller) jf § 4 (krav til forsvarlighet), samt § 41 (anvendelse av forvaltningsloven), jf § 5 (internkontroll), jf forvaltningslovens § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens veiledende normer ligger under statens veiledende normer. Normene er ikke regulert siden 1998, men har vært vurdert av politikerne etter den tid.
  • Dokumentgjennomgangen viser at vurderingene som er lagt til grunn for vedtak er sparsomt beskrevet. Når det gjelder begrunnelser for vedtak, har kommunen en skriftlig rutine som viser hva disse skal inneholde, men rutinen følges ikke i praksis.
  • Ved gjennomgang av 20 enkeltvedtak og 15 brukermapper, fant tilsynet bare unntaksvis at det var gjort fravik fra kommunens veiledende norm når det gjaldt hjelp til livsopphold etter § 18. Mange vedtak begrunnes bare med at utmålingen ’skjer ut fra veiledende norm og at dette skal være tilstrekkelig’.
  • Dette gjelder også barnefamilier og i forbindelse med samvær med barn. I noen saker er bidrag ved samvær satt lavt, og hjelp til spesielle utgifter avslått uten at det kan spores en nærmere individuell vurdering av om hjelpen er forsvarlig og tilstrekkelig ut fra barnas situasjon.
  • Det fattes rutinemessig korte vedtak (1 mnd) med sikte på tett oppfølging. 15 gjennomgåtte mapper viste likevel at 13 av brukerne hadde søkt/mottatt hjelp siden 2009 eller tidligere. Det spores ikke vurderinger av om ytt hjelp i henhold til norm faktisk har vært tilstrekkelig, heller ikke der det over tid hyppig er fremmet nye søknader som også omfatter nødhjelp til livsopphold.
  • Praksis viser at føringer om at forsvarligheten (jf § 4) skal vurderes i liten grad er gitt, eller oppfattet. Eksempel: Livsopphold innvilget i henhold til kommunens veil. norm i sammenhengende 6 mndr. uten at nærmere individuell vurdering av forsvarligheten framgår.
  • Utbetaling direkte til kreditor praktiseres uten at det er dokumentert at samtykke er gitt, satt som vilkår eller begrunnet med brudd på tidligere vilkår.
  • Det er flere eksempler på bruk av rekvisisjon (strøm, livsopphold), uten at dette er nærmere begrunnet i vedtaket.

Kommentar:

Når kommunen har lave veiledende normer for livsopphold, krever dette spesielt stor oppmerksomhet på individuelle vurderinger av om hjelpen faktisk er tilstrekkelig og forsvarlig i det aktuelle tilfellet. Lov om sosiale tjenester i Nav tydeliggjør at det i den individuelle vurderingen også skal tas spesielt hensyn til berørte barn og unges situasjon.

Økonomisk sosialhjelp skal som hovedregel utbetales til søker. Utbetaling direkte til kreditor uten klare rutiner for innhenting av samtykke fra bruker innebærer stor fare for brudd på taushetsplikt. Bruk av rekvisisjon er en inngripende utbetalingsform som bare skal brukes i særlige tilfeller, og i så fall begrunnes godt.

Utbetaling til direkte kreditor kan foretas når søker spesielt ber om det. Utbetaling til kreditor kan også utføres i strid med søkers ønske dersom det er berettiget tvil om midlene vil gå til formålet, og utbetalingsformen er da et vilkår for hjelpen. I begge tilfeller må det tydelig gå frem av vedtaket hvorfor utbetalingen går til kreditor i stedet for til søker.

Tilsynet har for øvrig merket seg:

  • Det er utarbeidet ’Rutiner for kvalitetssikring og internkontroll 2010’ men disse er foreløpig ikke implementert ved sosialtjenesten i Nav.
  • Kommunen er i ferd med å innføre et felles elektronisk kvalitetssystem som i løpet av inneværende år også skal omfatte de sosiale tjenestene i Nav. Internkontrollen vil inngå i dette.
  • Det skal også innføres målekort på området økonomisk sosialhjelp i løpet av våren.

 

6. Virksomhetens styringssystem

I ny lov om sosiale tjenester i Nav ble kommunen pålagt plikt til internkontroll med de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder med individuelle tjenester etter lovens § 18 og 19. Denne plikten er nærmere beskrevet i Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav.

Avvikene henger delvis sammen med styringsmessige forhold, dvs internkontrollen.

System for avvikshåndtering er ikke implementert ved Nav-kontoret på sosialtjenestens område, og erfaringer fra brukere / ansatte / samarbeidsinstanser er ikke satt i system for videre bruk i forbedringsarbeidet.

Vedr oppfølging / kontroll av egne rutiner har ansatte behov for å få avklart på hvilken måte opplysninger skal føres, slik at dette gjøres likt og informasjonen blir oversiktlig og lett tilgjengelig.

Den faglige kontrollen kan også styrkes for å sikre at lovens krav (og kommunens egne skrevne rutiner) vedr. kartlegging, vurderinger og beslutninger overholdes. Det er viktig å fokusere på lovens intensjon om å bidra til at utsatte barn, unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og kravet om at hjelpen skal være forsvarlig.

Det forventes at kommunen i forbindelse med implementeringen av kvalitetssystemet vil ivareta kravet til internkontroll og utbedrer de faglige og styringsmessige svakheter som tilsynet har avdekket.

 

7. Regelverk

  • Lov 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Lov 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
  • FOR 2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Rundskriv I-34/2001 - Sosial- og helsedepartementet, sosialtjenestelovens kapittel 5
  • Rundskriv U-4/2003 – sosialtjenestens adgang til å kreve kontoutskrift fremlagt ved behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp
  • Rundskriv A-1/2010 av 17.12.2010 - Statlige rettleiande retningsliner for utmåling av økonomisk stønad til livsopphald

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over kommunens organisering
  • Oversikt over ansatte ved Nav Verran
  • Samarbeidsavtale Verran kommune / Nav Nord-Trøndelag (revidert jan 2011)
  • Notat (udatert) anvisnings- og attestasjonsmyndighet Nav Verran
  • Funskjonsbeskrivelse (udatert) for driftsledere i Verran kommune
  • Delegasjon av myndighet fra rådmann til leder for Nav Verran 2010
  • Normer (udatert) for sosialhjelp (etter individuell vurdering)
  • Beskrivelse (nettversjon), tjenester Nav Verran datert 12.07.2008
  • Årsmelding Nav Verran 2009
  • Prosedyrer (nettversjon), økonomisk sosialhjelp Verran kommune datert 17.02.2011
  • Økonomisk råd og veiledning (nettversjon) Verran kommune
  • Rutiner (udaterte) ved søknader om økonomisk sosialhjelp
  • Rutiner (udaterte) vedr praksis for utmåling av økonomisk sosialhjelp til familier der barna i familien har egne midler
  • Rutinebeskrivelse (udatert) gjeldsrådgivning
  • Informasjonsskriv (udatert) til brukere som har problemer med å betjene gjeld
  • Rutiner/prosedyrer/beredskapsopplegg (udatert) ved vold, trakassering og trusselhandlinger mot ansatte
  • Oversikt over vedtak om økonomisk hjelp fattet i perioden 01.01.2010-15.02.2011, samt over mottakere
  • Utskrift av 20 enkeltvedtak
  • Utkast (ikke ferdig) til virksomhetsplan for Nav Verran 2011
  • Tiltak etter Lov om helsemessig og sosial beredskap i Verran (udatert)
  • Kompetanseplan for Nav Verran 07/11
  • Nav Verran: Rutiner for kvalitetssikring og internkontroll 2010 samt skjema for fortløpende registrering av alle faglige og driftsmessige svikt.
  • Nav Verran: Lokal kommunikasjonsplan datert 10.10.2010
  • Møteplan Verran kommune / Nav Verran datert 03.01.2011
  • Rutiner (udaterte) Forebygging av brann og beredskapsplan og Forebygging og oppfølging ved arbeidsskader
  • Rutiner mv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet: Forebygging og oppfølging av vold/trusler, Overordnet HMS-rutine – Rutine avvikshåndtering, Rutiner for hvordan melde sikkerhetsavvik, Prosedyre for rapportering og håndtering av sikkerhetsavvik, Retningslinje for rapportering og håndtering av sikkerhetsavvik, Forebygging og oppfølging av sykefravær, Rutine for varsling til Datatilsynet ved personopplysninger på avveie.

Dokumentasjon som ble mottatt/gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Rutineperm
  • Tilsynet gjennomgikk mappene til 15 brukere, og hadde innsyn i saksbehandlersystemet vedr 4 av disse.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Fylkesmannens varsel om tilsyn datert 05.01.2011
  • Navs oversendelse av dokumentasjon mottatt 18.02.11 og 03.03.11, samt senere innlevert etterspurt supplerende materiale, siste gang 22.03.11
  • Div kontakt pr. e-post og telefon i forberedelsesfasen

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Anita Ulstad

Leder Nav Verran

x

x

x

Hege Fossli

Veileder

x

x

x

Tanja Tangstad

Prosj.leder ungdomsprosjekt

x

 

x

Jacob Almlid

Rådmann

x

x

x

Geir Landsem

Øk. rådgiver

x

 

x

Vigdis Christiansen

Veileder/nestleder

x

x

x

Jan Tore Carlson

Gjeldsrådgiver

x

x

x

Arild Lasse Gulstad

Veileder

x

x

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Roar Veiseth (revisor), Marita Heimstad (revisor), Kirsti K. Mørkved (revisjonsleder).