Avlastning. Stikkprøvetilsyn med saksbehandlingen i Flatanger kommune 2012

Det vises til varsel om tilsyn datert 11.04.12, og til selve tilsynet som ble gjennomført i løpet av sommeren.

Tilsynet med saksbehandlingen er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for personer som har omsorg for eldre.

Avlastning var fram til O1.01.2012 hjemlet i sosialtjenesteloven, og korttidsplass var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Fra nyttår ble begge disse lovene opphevet.

Kommunens oppgaver er nå hjemlet i ny Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester som trådte i kraft O1.01.2012. Både avlastning og korttidsplass er hjemlet der. Tiltaket korttidsplass kan også innebære en viss avlastning til evt. pårørende.

Den enkeltes rett til tjenester, samt klageadgangen er fra samme tidspunkt hjemlet i Lov om pasient- og brukerrettigheter. Tildelt bistand skal hjemles der, med henvisning til aktuelle tiltak i helse- og omsorgstjenesteloven.

Nytt regelverk er en videreføring av tidligere rettstilstand, og innebærer ingen endringer i brukers rettigheter. Selv om tiltakene nå er hjemlet i samme lov, er avlastning og korttidsopphold fortsatt to forskjellige tjenester:

Avlastning tilbys omsorgsyter når behovet primært er at omsorgsyters har behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel gis opphold i sykehjem).

Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder dennes helsemessige behov. Omsorgsmottaker mottar da tjenesten og vedtaket.

Tiltakene har ulik målgruppe og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er derfor viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig tiltak settes inn.

Tilsynet har fått oversendt saker som inneholder vedtak både fra 2012 og tidligere. Vedtakene er vurdert etter hvilken lov som gjaldt på vedtakstidspunktet. Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, og ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Håkon Lien og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Liv Brønstad er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonmøte med tilsynsteamet den 26.09.12.

Stikkprøvetilsynet i Flatanger kommune

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i samtlige saker som kommunen har behandlet fra og med 20 l O, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått. Vi ba også om saker der korttidsopphold er vedtatt, men der avlastning samtidig har vært en del av vurderingsgrunnlaget.

Vi mottok 16 saker knyttet til 9 personer, hvorav l vedtak var hjemlet i sosialtjenesteloven, Il vedtak var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Inneværende års 4 vedtak var korrekt hjemlet iPasient- og brukerrettighetsloven jf Helse- og Omsorgstjenesteloven.

Tilsynstema:

A. Om søknader

Kommunen har et søknadsskjema, men dette inneholder ikke tiltaket "avlastning", og skjemaet brukes heller ikke rutinemessig.

Søknad foreligger i 6 av sakene. For resten av sakene er det ikke søknad eller annen dokumentasjon på at behov er fremmet. Kommunen begrunner dette med at behov kan ha oppstått raskt, og at det har vært telefoniske henvendelser. Hva det søkes om og hva behovet er skulle iflg kommunen registreres i saksdokumentet. Når tilsynet ikke finner dette, bekrefter kommunen at det ikke finnes mer registrert enn det som er oversendt.

B. Om forsvarlig utredning og individuell vurdering

Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Når det gjelder avlastning vil det være relevant å kartlegge både omsorgsyters og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, avlastningsbehovet, bosituasjonen, særlige bistandsbehov, andre hjelpetiltak mv.

Tilsynet fant at saksutredninger foreligger, selv om disse er svært kortfattede og bare knyttes til pasienten. Dette til tross for at behovet i mange av sakene har oppstått fordi pårørende skal reise bort, og at pårørende derfor sannsynligvis ellers ivaretar et betydelig omsorgsarbeid.

For enkelte av pasientene mangler !PLOS-registrering i utredningen.

Individuell vurdering:

Avlastning og korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

Vurderingene mangler dato, og det er dermed vanskelig å se hvilke vedtak de knyttes til. Omsorgsyters situasjon og behov er gjennomgående lite beskrevet i sakene. Bare unntaksvis spores medvirkning fra begge parter i saksdokumentene.

I mange av sakene tildeles korttidsopphold fordi pasienten ikke kan være alene hjemme når samboer/ektefelle/annen omsorgsyter skal reise bort. I praksis legges da omsorgsmottakers behov til grunn, mens omsorgsyters situasjon ikke, eller i svært liten grad belyses.

Når omsorgsyter av ulike grunner trenger et opphold i et omsorgsarbeid som beskrives som tyngende, burde det gå fram at kommunen har avklart og vurdert hvem sitt behov saken primært gjelder. Type opphold (avlastnings- eller korttids-) skal bestemmes ut fra hva som er hovedbegrunnelsen for tiltaket på aktuelt tidspunkt: Omsorgsyters behov for fri, eller omsorgsmottakers behov for helsehjelp.

I mange saker kan det være både/og, men det er det mest tungtveiende behovet som skal legges til grunn for hvilken type tiltak som innvilges. Avveiningen må derfor baseres på opplysninger både om omsorgsyter (omfang og tyngde av omsorgsoppgavene, helsesituasjon, behov for avlastning osv), og på opplysninger om omsorgsmottakers behov for nødvendig helsehjelp.

C.¨Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Ettersom det ikke er gitt avslag, og det foreligger bare 6 søknader, kan det ikke dokumenteres om søknadene fullt ut imøtekommes og om vedtakene samsvarer med presentert behov. Dette er problematisk i forhold til den enkeltes rettssikkerhet, for eksempel muligheten til å klage.

I enkelte vedtak innvilges mindre hjelp enn det ble søkt om, uten at dette kommenteres eller begrunnes nærmere. Eksempler:

• Søkt om 3 uker avlastning, innvilges 2 uker
• Søkt langtidsopphold i institusjon, innvilges korttidsopphold
• Søkt avlastning, innvilges korttidsopphold

Når kommunen finner at avlastning eller korttidsplass må tilbys i påvente av, eller i stedet for langtids sykehjemsplass som det søkes om, må dette begrunnes i vedtaket. (Evt avslag på søknad om sykehjemsplass krever eget vedtak.)

Vedtakene er gjennomgående svært kortfattede standardvedtak, der begrunnelsen er begrenset til «med bakgrunn i din helsetilstand..». Noe mer informasjon kommer fram i saksopplysningene , men disse sendes ikke med vedtaket. Begrunnelse for vedtak skal iflg forvaltningslovens § 25 inneholde:

• De regler vedtaket bygger på
• De faktiske forhold vedtaket bygger på
• De hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen

Det går frem at avlastning også kan gis i pasientens hjem, og det er positivt. Det opplyses imidlertid under tilsynet at Flatanger nå har et så stort press på institusjonsplassene at dette også går ut over muligheten til å tilby avlastning. Dette er bakgrunnen for at ingen av de oversendte sakene omfatter rullerende avlastning.

Oppsummering til oppfølging:

Søknadsskjema må også omfatte tiltaket avlastning, for å unngå at det feilaktig søkes om korttidsopphold. Det bør også vurderes om kommunen informerer tilstrekkelig om sine tiltak, herunder avlastning, slik at muligheten er kjent for de som kan ha behov.

Kommunen må ha rutiner som sikrer at alle søknader og henvendelser om behov nedtegnes, og at det vises til søknaden i vedtaket.

Saksutredninger og vurderinger bør dokumenteres bedre, spesielt gjelder dette omsorgsyters situasjon og omsorgsbyrde. Der kommunen ser at omsorgsarbeidet er vesentlig og tyngende, skal avlastningsbehovet vurderes. Dokumentasjonen bør bli tydeligere hva angår avveining av behov i samråd med partene.

Det må påses at det fattes vedtak som samsvarer med søknadene, og at vedtak begrunnes tydelig spesielt der det gis annet tilbud enn søkt om. Vedtak må vise om innvilget tiltak er ment som avlastning eller korttidsopphold, og hjemles korrekt.

Fylkesmannen vil for ordens skyld minne om:

Vedr. vedtak:

Ny Helse- og omsorgstjenestelov (§2-7) inneholder en endring når det gjelder krav om vedtak etter lovens § 3-2, l. ledd nr 6 bokstav a til d. (herunder avlastning):

Det kreves ikke lenger vedtak ved tildeling og bortfall av tjenester som varer under 2 uker. Lovforarbeidene sier at 2-ukersregelen innføres pga behovet for økt smidighet i akuttsituasjoner, men at «regelen skal ikke kunne omgås ved å fatte gjentatte korte vedtak etter hverandre». Det skal fattes vedtak for tjenester som forventes å vare mer enn to uker.

Dette vil som regel være tilfelle i saker der det er snakk om avlastning for tyngende omsorgsoppgaver. I loven er det også presisert i egen paragraf (§2-8: Tiltak ved særlig tyngende omsorgsoppgaver) at «De som har særlig tyngende omsorgsarbeid, kan kreve at den kommunale helse- og omsorgstjenesten treffer vedtak om at det skal settes i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden, og hva tiltakene i tilfelle skal bestå i».

Vedr. informasjon:

Det vises til Pasient- og brukerrettighetslovens § 3-2 (Pasienter og brukeres rett til informasjon), spesielt siste ledd: «Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter». Jfr også samme lovs§ 2-la (Rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste), 4. ledd:

«Kommunen skal gi den som søker eller trenger helse- og omsorgstjenester, de helse- og behandlingsmessige opplysninger vedkommende trenger for å ivareta sin rett».

Oppfølging av tilsynet:

Fylkesmannen har i denne tilbakemeldingen påpekt en del svake punkter i kommunens saksbehandling. Vi regner med at ledere og saksbehandlere gjennomgår forbedringspunktene, og sikrer at øvrige ansatte som i sitt arbeid kan møte personer med avlastningsbehov, er i stand til å informere om muligheten og evt bistår med å fremme søknad.

Fylkesmannen ber om kommunens tilbakemelding vedr. hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen har blitt håndtert.

Vi ber om slik tilbakemelding innen 15.11.12.

Med hilsen

Marit D. Kverkild (e.f.)
Fylkeslege
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

Kirsti K. Mørkved
Seniorrådgiver
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

> 

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift

Kopi til:
Statens helsetilsyn