Avlastning. Stikkprøvetilsyn med saksbehandlingen i Leksvik kommune.

Det vises til varsel om tilsyn datert 1 1.04.12, og til selve tilsynet som ble gjennomført i løpet av sommeren.

Tilsynet med saksbehandlingen er gjennomført som et stikkprøvetilsyn i tråd med veileder fra Statens helsetilsyn.

Formålet har vært å undersøke om kommunen gjennom saksbehandlingen ivaretar behovet for avlastning for personer som har omsorg for eldre.

Avlastning var fram til O1.01.2012 hjemlet i sosialtjenesteloven, og korttidsplass var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Fra nyttår ble begge disse lovene opphevet.

Kommunens oppgaver er nå hjemlet iny Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester som trådte i kraft 01.01.2012. Både avlastning og korttidsplass er hjemlet der. Tiltaket korttidsplass kan også innebære en viss avlastning til evt. pårørende.

Den enkeltes rett til tjenester, samt klageadgangen er fra samme tidspunkt hjemlet i Lov ompasient- og brukerrettigheter. Tildelt bistand skal hjemles der, med henvisning til aktuelle tiltak i helse- og omsorgstjenesteloven.

Nytt regelverk er en videreføring av tidligere rettstilstand, og innebærer ingen endringer i brukers rettigheter. Selv om tiltakene nå er hjemlet isamme lov, er avlastning og korttidsopphold fortsatt to forskjellige tjenester:

Avlastning tilbys omsorg.syter når behovet primært er at omsorgsyters har behov for avlastning. Omsorgsyter mottar tjenesten og vedtaket (selv om tjenesten kan innebære at omsorgsmottaker for eksempel gis opphold i sykehjem).

Korttidsopphold tilbys omsorgsmottaker når behovet primært gjelder dennes helsemessige behov. Omsorgsmottaker mottar da tjenesten og vedtaket.

Tiltakene har ulik målgruppe og ulike økonomiske konsekvenser. Det kan kreves egenandel for korttidsopphold, men ikke for avlastning. Det er derfor viktig at den enkelte sak er forsvarlig utredet og individuelt vurdert, slik at riktig tiltak settes inn.

Tilsynet har fått oversendt saker som inneholder vedtak både fra 2012 og tidligere. Vedtakene er vurdert etter hvilken lov som gjaldt på vedtakstidspunktet. Det presiseres at dette tilsynet gjelder kommunens saksbehandling, og ikke tjenestetilbudet til den enkelte bruker.

Tilsynsteamet har bestått av rådgiver/jurist Marita Heimstad, rådgiver/sykepleier Håkon Lien og seniorrådgiver/sosionom Kirsti K. Mørkved.

Kommunen v/kontaktperson Tove Penna Steen er gjort kjent med tilsynets vurderinger i telefonmøte med tilsynsteamet den 26.09.12.

 

Stikkprøvetilsynet i Leksvik kommune

Tilsynet ba om å få oversendt all dokumentasjon i samtlige saker som kommunen har behandlet fra og med 20 l O, der avlastningstiltak knyttet til eldre er innvilget, delvis innvilget eller avslått. Vi ba også om saker der korttidsopphold er vedtatt, og der avlastning har vært en del av vurderingsgrunnlaget.

Vi mottok 26 saker knyttet til 9 personer, hvorav 2 var hjemlet i sosialtjenesteloven. 24 av vedtakene var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven og av disse var det i 10 av sakene vanskelig å se at avlastning inngikk i vurderingsgrunnlaget. De øvrige 14 sakene som var innvilget etter kommunehelselov omfattet også avlastning.

Vi mottok ingen saker der avlastning ble avslått eller delvis innvilget.

Tilsynstema:

A. Om søknader

Søknad forelå i 8 av de 26 sakene, hvorav 3 søknader kom fra lege/sykehus. Resten av sakene inneholdt ikke søknad, eller dokumentasjon på at søknad hadde blitt muntlig fremmet. iflg kommunen finnes da ikke søknad, og muntlige henvendelser er av inntaksteam behandlet som søknad.

Samtlige vedtak innledes likevel med at det "henvises til mottatt søknad", men ofte uten dato.

Muntlig søknad eller henvendelse om behov skal alltid nedtegnes. Jo mindre presis en muntlig eller skriftlig søknad er, jo større vekt må kommunen legge på å klarlegge behovet.

Når avlastning er innvilget i bare 2 av 26 oversendte saker, reiser dette spørsmål om avlastningsordningen er tilstrekkelig kjent, og om aktuelle omsorgsytere rutinemessig informeres om muligheten for å søke om avlastning for særlig tyngende omsorgsarbeid.

B. Om forsvarlig utredning og individuell vurdering

Utredningsplikten følger av forvaltningslovens § 17. Sakene skal være så godt opplyst som mulig, slik at vedtak treffes på riktig grunnlag. Når det gjelder avlastning vil det være relevant å kartlegge både omsorgsyters og omsorgsmottakers situasjon med hensyn til omsorgsarbeidets tyngde, avlastningsbehovet, bosituasjonen, særlige bistandsbehov, andre hjelpetiltak mv.

Avlastning og korttidsopphold skal tildeles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, som bygger på opplysninger i utredningen.

Saksutredning er vedlagt 21 av de 26 oversendte sakene, selv om disse i noen saker er svært kortfattede.

Mange av utredningene gode, men udaterte, slik at det er vanskelig å se hvilket vedtak utredningen knyttes til. Saksopplysninger må dateres. I noen saker mangler oppdatert utredning og vurdering, når det over tid fattes nye vedtak til brukeren.

Selv der saksopplysninger tydelig refererer utslitthet hos pårørende, er ikke situasjonen nærmere utredet med tanke på avlastningsbehov. Omsorgsbyrde, omfang av omsorgsarbeidet og øvrige opplysninger som for eksempel pårørendes egen helsesituasjon er ikke kartlagt og vurdert.

Dokumentasjonen viser at det fokuseres på pasientens behov, selv om pårørende har store omsorgsoppgaver og behov for avlastning. I slike saker bør både omsorgsyter og omsorgsmottaker høres, men det går ikke fram av dokumentene hvordan brukermedvirkningen er ivaretatt under kartlegging og vurdering av behovene.

C. Vedtak; begrunnelse, innhold, informasjon om klageadgang

Ingen av vedtakene var unntatt offentlighet. Dette må snarest korrigeres i malene.

Vedtakene er svært standardiserte og mangler ofte saksopplysninger og begrunnelser.

I stedet bes mottaker selv ta kontakt hvis behov for informasjon. Iflg forvaltningslovens § 25 (om vedtakets begrunnelse), skal det i tillegg til henvisning til regelverk, gå fram hvilke faktiske opplysninger, og hvilke vurderinger vedtaket er basert på, samt begrunnelse. Vedtaket skal vise til

• Reglene vedtaket bygger på
• Faktiske forhold vedtaket bygger på
• Hovedhensynene som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen.

Det bør altså kunne leses ut av vedtaket hva kommunen har vektlagt, og hvorfor vedtatt hjelp vurderes tilstrekkelig til å ivareta behovet.

Vedtakene fra og med 2012 er fortsatt hjemlet i gammelt lovverk, som er opphevet.

Klageinstans og klagefrist har dermed også blitt feil.

Enkelte vedtak er hjemlet som korttidsopphold til tross for at tiltaket synes å gjelde avlastning, og det i kommunens saksutredning også er innstilt på dette.

En del vedtak er upresise: I noen går ikke varigheten av tiltaket fram, og i noen heter det bare at avlastning gis «ved behov» eller ved at «kona tar kontakt». Det er viktig at f.eks søknader om rullerende avlastning besvares konkret så langt råd er, og hvis innvilget, viser til når videre opphold skal være avklart. Dette fordi forutsigbarhet for mottaker ofte vil være en viktig del av avlastningsbehovet.

Ettersom det ikke er noen avslag blant oversendte saker, og bare 5 søknader foreligger fra søker selv, kan tilsynet ikke se om vedtakene samsvarer med søknad l meldt behov. Dette er problematisk i forhold til den enkeltes rettsikkerhet, for eksempel muligheten til å klage.

Oppsummering til oppfølging:

Kommunens vedtaksmaler må snarest oppgraderes mht aktuelt lovverk, klageinstans og klagefrist, og unntas offentlighet. Fra og med 2012 tildeles for eksempel avlastning etter Pasient- og brukerrettighetsloven §2-1a, med henvisning til Helse- og omsorgstjenestelovens §3-2 pkt 6.d.

Søknader skal nedtegnes, og saksutredninger og vurderinger bør dokumenteres bedre.

Spesielt gjelder dette omsorgsyters situasjon og omsorgsbyrde. Dokumentasjonen bør også bli tydeligere hva angår brukermedvirkning mht kartlegging og vurdering av behov i samråd med partene.

Bruken av begrepene avlastning og korttidsopphold i saksdokumentene tyder på at det ikke er felles forståelse av innholdet ibegrepene. Dette må kommunen klargjøre for aktuelle ansatte. Det er viktig å avklare hvilke behov som foreligger, og hvem som har det mest tungtveiende behovet, slik at riktig tiltak kan vedtas. Alle ansatte som møter brukerne må være bevisst på forskjellen mellom korttidsopphold og avlastning, slik at de kan informere om kommunens tiltak og evt. bistå med søknader.

Fylkesmannen vil for ordens skyld minne om:

Vedr. vedtak:

Ny Helse- og omsorgstjenestelov (§2-7) inneholder en endring når det gjelder krav om vedtak etter lovens § 3-2, l. ledd nr 6 bokstav a til d. (herunder avlastning):

Det kreves ikke lenger vedtak ved tildeling og bortfall av tjenester som varer under 2 uker. Lovforarbeidene sier at 2-ukersregelen innføres pga behovet for økt smidighet i akuttsituasjoner, men at «regelen skal ikke kunne omgås ved å fatte gjentatte korte vedtak etter hverandre». Det skal fattes vedtak for tjenester som forventes å vare mer enn to uker.

Dette vil som regel være tilfelle i saker der det er snakk om avlastning for tyngende omsorgsoppgaver. I loven er det også presisert i egen paragraf (§2-8: Tiltak ved særlig tyngende omsorgsoppgaver) at «De som har særlig tyngende omsorgsarbeid, kan kreve at den kommunale helse- og omsorgstjenesten treffer vedtak om at det skal settes i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden, og hva tiltakene i tilfelle skal bestå i».

Vedr. informasjon:

Det vises til Pasient- og brukerrettighetslovens § 3-2 (Pasienter og brukeres rett til informasjon), spesielt siste ledd: «Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheten>. Jfr også samme lovs§ 2-la (Rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste), 4. ledd:

«Kommunen skal gi den som søker eller trenger helse- og omsorgstjenester, de helse- og behandlingsmessige opplysninger vedkommende trenger for å ivareta sin rett».

Oppfølging av tilsynet:

Fylkesmannen har i denne tilbakemeldingen påpekt en del svake punkter i kommunens saksbehandling. Vi regner med at ledere og saksbehandlere gjennomgår forbedringspunktene, og sikrer at øvrige ansatte som i sitt arbeid kan møte personer med avlastningsbehov, er i stand til å informere om muligheten og evt bistår med å fremme søknad.

Fylkesmannen ber om kommunens tilbakemelding vedr. hvordan de påviste svakhetene ved saksbehandlingen har blitt håndtert. Send gjeme kopi av nye maler og evt andre hjelpemidler som er utarbeidet i den forbindelse.

Vi ber om slik tilbakemelding innen 15.11.12.

Med hilsen

Marit D. Kverkild (e.f.)
Fylkeslege
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

Kirsti K. Mørkved
Seniorrådgiver
Sosial-, helse- og barnevernavdelingen

 

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift

Kopi til:
Statens helsetilsyn