Rapport fra tilsyn med søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn ved Nav Værnes Nord Stjørdal 2012

Sammendrag

Ved tilsynet er det undersøkt om kommunen i Nav sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Tilsynet er avgrenset til

• om kommunen sikrer at søkerens (herunder også barnas) situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad
• om det gjøres individuelle vurderinger av behov

Denne rapporten beskriver avvik og merknad som ble påpekt innen revidert område.

Det ble funnet ett avvik, vedr kartlegging av søknader:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det foretas forsvarlig kartlegging av barns situasjon når foresatte søker om økonomisk stønad.

Det ble gitt en merknad, vedr vurdering av behovene:

Vurderingsarbeidet er sårbart for feil fordi dokumentasjonen fra kartleggingen (jf avviket) er mangelfull. Sårbarheten forsterkes av manglende rutiner, kombinert med stor utskifting av ansatte ved kontoret.

Til kommunens styringssystem har tilsynet bemerket at det er mangler knyttet til internkontrollen, noe som bla henger sammen med at samarbeidsavtalen med Nav fylke på sentrale punkter ikke er fulgt opp.

Dato: 09.05.2012

Kirsti K. Mørkved
revisjonsleder

Roar Veiseth
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Værnes Nord Stjørdal i perioden 30.03-09.05.12. Revisjonen inngår i Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet for 2012.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i Nav§ 9. Kommunene er pålagt plikt til internkontroll i lovens § 5, og egen forskrift om internkontroll for kommunen i Nav kom høsten 2010.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknad som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Stjørdal kommune har om lag 21 000 innbyggere. Oppgavene på sosialtjenestelovens område ivaretas gjennom Nav Værnes Nord, som består av kommunene Frosta, Stjørdal og Meråker. De 3 kommunene inngikk i 2008 i fellesskap en samarbeidsavtale med Nav Nord-Trøndelag, som bla omfatter felles tjenesteområdeleder som har faglig og administrativt ansvar for kommunale (og statlige) tjenester i Nav. Tjenesteområdeleder rapporterer direkte til rådmennene i de tre kommunene. Tjenesteområdeleder og avdelingsleder i Stjørdal har kontordager i henholdsvis Frosta og Meråker kommuner.

Nåværende tjenesteområdeleder begynte 02.01.12. Området økonomisk sosialhjelp ivaretas av 13 ansatte, hvorav l gjeldsrådgiver og 3 merkantile. Av 9 sosialfaglige har 7 begynt etter 01.01.10, hvorav 2 som vikarer. De fleste som arbeider ved Nav Værnes Nord Stjørdal på den kommunale siden har følgelig relativt kort fartstid ved kontoret.

Nav-kontoret i Stjørdal består av Info-avdelingen (som er mottaket), Oppfølgingsavdelingen og Markedsavdelingen. De to første ivaretar sakene etter sosialtjenesteloven.

Stjørdal kommune har i år iverksatt et prosjekt med målgruppe barnefamilier som mottar økonomisk sosialhjelp, der en eller begge foreldre står utenfor arbeidslivet. Nav er sentral aktør i prosjektet, som skal utvikle bedre samhandling på tvers av tjenesteområder og bla fokusere på hvordan familier sikres et bedre økonomisk grunnlag for å ivareta barnas behov.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.02.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 29.03.2012.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 30.03.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Nyere forskning har gitt ny kunnskap om barns sårbarhet i økonomisk vanskeligstilte familier, og har ført til økt faglig og politisk bevissthet rundt barnas behov.

Kommunen i Nav møter mange barnefamilier. Nav har mulighet til å forebygge at dårlig økonomi går ut over barns og unges behov og muligheter til å ha et trygt og aktivt liv på linje med jevnaldrende.

Praksis, og undersøkelser foretatt av Statens Helsetilsyn viser imidlertid at barns behov i liten grad synliggjøres ikartlegginger og vurderinger når søknader fra vanskeligstilte familier behandles.

Statens helsetilsyn har derfor bestemt at det i 2012 skal føres et landsomfattende tilsyn med kommunen i Navs behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer som har forsørgeransvar for barn. Det føres i 2012 tilsammen 100 tilsyn, hvorav 4 i Nord-Trøndelag. Tilsynene gjennomføres etter felles mal, og vil inngå i Statens Helsetilsyns oppsummering av situasjonen på landsbasis.

Tilsynet er avgrenset til å undersøke hvordan kommunen i Nav styrer at kartleggings- og vurderingsarbeidet følger lovens krav og skjer på en slik måte at grunnlaget for riktige og forsvarlige beslutninger er på plass.

5. Funn

Det ble funnet 1 avvik:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det foretas forsvarlig kartlegging av barns situasjon når foresatte søker om økonomisk stønad.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav§ 43 (innhenting av opplysninger), jf forvaltningslovens § 17 (utrednings- og informasjonsplikten), samt forskrift om internkontroll for kommunen i Nav § 4 (innholdet i internkontrollen).

Avviket bygger på følgende:

• Ved gjennomgang av 24 brukermapper, herunder i alt 194 vedtak, ble det ikke funnet noe som dokumenterte at barnas situasjon var vurdert.
• Stikkprøver i saksbehandlersystemene Velferd og Arena vedr 7 av brukerne viste at det forelå journalnotater på 6 av disse. Heller ikke her var barnas situasjon nevnt eller beskrevet, selv om foreldrene kunne ha store og sammensatte behov.
• Det er ikke avklart hvilke opplysninger som skal føres i Arena og i Velferd. Det er heller ikke praksis for krysshenvisninger når opplysninger finnes begge steder, og det er dermed ikke sikret at alle relevante forhold kartlegges og legges til grunn.
• Det er ingen rutiner for kartlegging av barnas behov i forbindelse med søknader.
• Intervjuer bekrefter at opplysninger om barna etterspørres muntlig, men nedtegnes ikke pga manglende rutiner, og tidspress.
• Kommunale tjenester i Nav vurderes ikke systematisk mht risiko og sårbarhet. På systemnivå mangler et brukerutvalg i Region Værnes Nord, som kunne gitt nyttige innspill i kontorenes forbedringsarbeid.
• Det går fram av intervjuer og bekreftes i journaler at hjembesøk i forbindelse med kartlegging sjelden benyttes, og i mindre grad enn ønskelig i barnefamilier.
• Det er lagt fram en rutine for å kvalitetssikre at barns oppvekstvilkår ivaretas, men rutinen er udatert, usignert og ikke kjent av de ansatte.
• Virksomhetsplan og opplærings/kompetanseplan er ikke utarbeidet på kommunens område i Nav.
• Det mangler et system for å fange opp uheldige hendelser og svikt. Kommunens avvikssystem (Enable) omfatter ikke de kommunale tjenestene i Nav.

Merknad:

Vurderingsarbeidet er sårbart for feil fordi dokumentasjonen fra kartleggingen (jf avviket) er mangelfull. Sårbarheten forsterkes av manglende rutiner, kombinert med stor utskifting av ansatte ved kontoret.

At vurderingene er funnet å holde lovens krav til tross for manglende styring av kartleggingsarbeidet skyldes i hovedsak at:

1. Kontoret har iverksatt følgende styringstiltak for å sikre forsvarlig behandling:
   - Alle søknader sjekkes av koordinator før videresending til saksbehandler, og samme koordinator kontrollerer og godkjenner vedtakene. Koordinator har en fast stedfortreder, og disse to er kontorets mest erfarne fagpersoner.
   - Ukentlige fagmøter der faglige spørsmål drøftes generelt og i enkeltsaker, og der oppdatering og erfaringsoverføring skjer løpende. Møtene bidrar til å sikre felles forståelse og likebehandling.
2. Intervjuer og gjennomgåtte saker viser at informasjon om barnas situasjon faktisk blir vektlagt i vurderingen av hjelpebehov, til tross for at informasjonen ikke har vært nedtegnet. I konkrete saker gjøres det systematisk individuelle vurderinger mht hjelpebehov, og brukermedvirkningen ivaretas.

6. Virksomhetens styringssystem

Iflg Lov om sosiale tjenester i Nav §5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i Nav beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Stjørdal kommunes samarbeidsavtale med Nav Nord-Trøndelag skal sikre at flere av disse kravene ble ivaretatt, men avtalen er ikke etterlevd på sentrale punkter og heller ikke evaluert som forutsatt.

Lov og forskrift innebærer at kommunen gjennom ledelse og styring må sikre at også barnas behov blir sett og ivaretatt når foresatte søker om økonomisk sosialhjelp.

Tilsynet har vist at internkontrollkravet så langt i liten grad er lagt til grunn: Det foreligger verken opplæringsplan, årlige virksomhetsplaner eller avvikssystem som omfatter kommunens del av Nav. Det gjøres ikke risiko- og sårbarhetsanalyser av tjenesten, herunder er brukerutvalg ikke opprettet som forutsatt i samarbeidsavtalen. Kommunen i Nav har dermed få innspill til, og lite grunnlag for å ivareta forbedringsarbeidet på systematisk vis.

Internkontroll innebærer videre at det vurderes hvilke rutiner og prosedyrer virksomheten har behov for, at disse utformes og vedlikeholdes, og at det sørges for at alle ansatte kjenner og bruker dem. I avviket og merknaden har tilsynet påpekt hvordan dagens mangel på rutiner er en viktig årsak til at kartleggingen ikke dokumenteres godt nok, og at dette i sin tur medfører risiko for at hjelpen som ytes kan bli utilstrekkelig for alle, inklusive barna.

Det opplyses under tilsynet at en arbeidsgruppe allerede er i gang med å utarbeide rutiner og policy for økonomisk sosialhjelp, og at dette arbeidet skal være fullført før sommeren.

7. Regelverk

• Lov 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
• FOR 2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltingen
• Rundskriv I-34/2001 -Sosial- og helsedepartementet. Sosialtjenestelovens kap. 5
• Rundskriv A-2/2011 av 20.12.2011 -Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Delegasjon fra Stjørdal kommune til tjenesteområdeleder datert 21.09.11
• Organisasjonskart 2011
• Oversikt over ansatte som ivaretar økonomisk sosialhjelp, datert 15.02.12, samt presisering datert 24.02.12
• Funksjonsbeskrivelse, koordinator, datert 03.O1.11
• Samarbeidsavtale Nav Nord-Trøndelag l Nav Værnes Nord 01.01.09-01.01.15
• Rutine kvalitetssikring barns oppvekstvilkår, samarbeid med barnevernet (udatert)
• Oversikt over veil. normer forn 01.02.12
• Felles virksomhetssplan for Nav Nord-Trøndelag 2012
• Oversikt over vedtak/saksbehandlere i perioden desember 2011 -februar 2012

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 25 brukermapper
• 7 stikkprøveutskrifter av saksbehandlersystemene Velferd, og Arena

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 07.2.2012
• Dokumentasjon mottatt 05.03.2012
• Div e-poster i planleggingsfasen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Roar Veiseth (revisor), Grethe Juul (revisor), Kirsti K. Mørkved (revisjonsleder)