Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland gjennomførte i perioden 21.01.08 – 19.05.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Meløy kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider for å bidra til at utsatte barn får tilstrekkelige tjenester. For helsetjenesten var tilsynet avgrenset til skolehelsetjeneste og psykisk helsetjeneste.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Avvik

Meløy kommune sikrer ikke at det i samarbeidet om utsatte barn utarbeides tiltaksplaner for alle barn som mottar hjelpetiltak.

Merknad 1:

Meløy kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder klare og omforente målsettinger med de ulike samarbeidsfora, samt evaluering av samarbeidet.

Merknad 2:

Meløy kommune har ikke klare rutiner for å sikre at nyansatte får tilstrekkelig kunnskap om andre samarbeidende tjenester. Det er ikke et felles introduksjonsprogram i kommunen.

Merknad 3:

Meløy kommune har ikke implementert et fungerende system for avvikshåndtering.

Merknad 4:

Barnevern,- helse og sosialtjenesten har en noe sprikende forståelse av reglene om taushetsplikt og samtykke som grunnlag for samarbeid.

Merknad 5:

Barneverntjenesten i Meløy har ikke klare rutiner for tilbakemelding ved mottak av bekymringsmeldinger fra samarbeidende instanser

Dato: 19.05.08

Trond Gården
revisjonsleder
Eli Løkken
revisor

 

 

Berit Kjølmoen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 21.01.08 – 19.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Meløy kommune ligger ved kysten midt i Nordland, ca 12 mil sør for Bodø. Ved inngangen til 2008 hadde kommunen 6622 innbyggere og av disse var 1588 under 18 år. Ørnes er kommunens administrasjonssenter og har ca 1700 innbyggere. Kommunen har videregående skole med en avdeling på Ørnes og avdeling i Glomfjord, samt 11 grunnskoler.

Sosial- og barneverntjenesten er organisert i en felles enhet. Enhet Helse omfatter helsesøstertjenesten, jordmortjenesten og psykisk helsetjeneste. I tillegg er legetjenesten en egen enhet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.01.08.

Åpningsmøte ble avholdt 11.03.08.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått før og under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.03.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider for å bidra til at utsatte barn får tilstrekkelige tjenester. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring ved utarbeidelse av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.


5. Funn

Generelt

De tjenester som var omfattet av revisjonen hadde alle klare ønsker om god kommunikasjon og samhandling overfor barn og unge. Barneverntjenesten og sosialtjenesten er en egen enhet og har tett kontakt. Barneverntjenesten samhandler også med skolehelsetjenesten, mindre med psykisk helse. Samhandlingen mellom barnevern/sosialtjeneste og legetjenesten synes å være svakere mens det er en tettere kontakt mellom psykiatritjenesten og legetjenesten.

Kommunens plandokumenter viser at det har vært en klar intensjon om å ha et fungerende forebyggende arbeid mot barn og unge i kommunen (Positiv Oppvekst i Meløy - POM). Barneverntjenesten har også tatt eget initiativ for å styrke samarbeidet med grunnskolene.

Både sosial/barneverntjenesten og helsetjenesten har utarbeidet rammer for internkontroll. Disse framstår imidlertid som noe uferdige og med en del foreldet innhold.

Kommuneledelsen arbeider med en styrking av rapporteringsrutinene og ønsker å ha fokus ikke bare på økonomi og budsjettstyring, men også på innholdet/kvaliteten i de enkelte tjenester. Fra 2008 er det etablert nye rutiner for kvartalsvis rapportering.

Avvik

Meløy kommune sikrer ikke at det i samarbeidet om utsatte barn utarbeides tiltaksplaner for alle barn som mottar hjelpetiltak.

Avvik fra:

Barnevernloven § 5-4, hvor det heter:

”Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak.”

Avviket bygger på følgende:

  • Ved kommunens halvårsrapportering pr. 31.12.07 framgår det at av 56 barn som mottok hjelpetiltak fra kommunen hadde 43 ikke noen tiltaksplan.
  • Under intervju kom det fram at en betydelig andel barn med hjelpetiltak manglet tiltaksplan

Tilsynsmyndighetens kommentar:
I samarbeidet med flere instanser overfor usatte barn og unge er dokumentasjon, målsetting, ansvarsfordeling og evaluering helt sentralt. Tiltaks- og omsorgsplaner representerer en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform i barnevernet. At arbeidet er systematisk betyr at det er preget av en bevisst refleksjon, at det er en meningsfull og logisk sammenheng mellom de ulike elementene i arbeidet, at arbeidet følger en hensiktsmessig framdrift og at nødvendige justeringer foretas underveis. I barnevernarbeid innebærer systematikk også at personene arbeidet angår, herunder samarbeidsparter fra andre kommunale tjenester, er involvert i arbeidsprosessen og innforstått med tiltakets målsetting.

Merknad 1:

Meløy kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder klare og omforente målsettinger med de ulike samarbeidsfora, samt evaluering av samarbeidet.

Merknaden bygger på følgende:

  • Gjennom intervjuer framkom at det i liten grad er utarbeidet omforente målsettinger med samarbeid mellom de tre tjenesteområdene.
  • Gjennom intervju framkom at samarbeidets hensikt, form og målsetting ikke blir jevnlig evaluert.
  • I 2001 besluttet kommunen å slå sammen RIM-gruppen (rusforebyggende arbeid i Meløy) og BUS-gruppen (samarbeidsteam på mellomledernivå) til en felles gruppe, POM-gruppen (Positiv oppvekst i Meløy). Det er ikke dokumentert at gruppa har foretatt noen systematisk evaluering av samarbeidet.
  • Det er ikke dokumentert at øvrig samarbeid mellom de tre tjenestene har vært gjenstand for evaluering.

Tilsynsmyndighetens kommentarer:
Når flere tjenester skal samarbeide er det viktig med gjensidig respekt for de ulike roller, felles forståelse av hva som er hensikten med samarbeidet og hvilke juridiske rammer som ligger til grunn for samarbeidet. Det er også viktig med jevnlige evalueringer av om samarbeidet fyller sin hensikt og om det bør foretas endringer eller justeringer i formen. Når det er mange parter som deltar i tverrfaglige fora øker risikoen for at de ulike instanser har forskjellig forståelse for rammen for samarbeidet og derigjennom ulik vekting av betydningen. Faste samarbeidsfora bør derfor ha skriftlige formålsformuleringer og klare rutiner for evaluering.

Merknad 2:

Meløy kommune har ikke klare rutiner for å sikre at nyansatte får tilstrekkelig kunnskap om andre samarbeidende tjenester. Det er ikke et felles introduksjonsprogram i kommunen.

Merknaden bygger på følgende:

  • Gjennom intervju framkom at nyansatte har hatt liten innføring i andre tjenesters oppgaver og ressurser, utover ”runder” der en får hilse på ansatte i andre tjenester.

Tilsynsmyndighetens kommentar:
I arbeidet med å etablere de mest hensiktsmessige tiltak til utsatte barn og unge er det viktig at den enkelte deltjeneste har gode kunnskaper om andre tjenesters tilbud og plikter overfor den samme målgruppe. Det må derfor sikres at nyansatte blir tilstrekkelig informert når de tiltrer stillingen. Dette kan skje på flere måter, men det mest hensiktsmessige er at det etableres klare introduksjonsprogram/prosedyrer som benyttes. Dette vil kunne sikre at det ikke blir en vilkårlig introduksjon fra tjeneste til tjeneste eller at de løpende oppgavene hindrer tilstrekkelig opplæring.

Merknad 3:

Meløy kommune har ikke implementert et fungerende system for avvikshåndtering.

Merknaden bygger på følgende:

  • Ved intervju framkom at det i liten grad gis avviksmeldinger og at de ansatte er usikker på hvordan avviksmeldinger følges opp.
  • Gjennom intervju, bekreftet ved manglende fremleggelse av dokumentasjon, ble det klarlagt at kommuneledelsen ikke benytter avviksmeldinger og klager som en kunnskap for systematisk oppfølging av den enkelte tjeneste, eller for intern revisjon.

Tilsynsmyndighetens anførsel:
En fungerende og implementert avvikshåndtering bidrar til at feil blir fanget opp og forbedringer kan finne sted. Det er i slike systemer viktig at alle er klar over hvordan avviksrapportering skal skje, hvem det skal rapporteres til og hvordan avviksrapportene blir håndtert. Systematisk kunnskap om avvik vil også være en viktig kilde for kommunens ledelse i oppfølging av den enkelte tjeneste. Det er av vesentlig betydning at det ikke bare finnes et formelt system for avviksrapportering, i form av skjema osv, men at det i den enkelte tjeneste også er en felles forståelse for betydningen av slike rutiner. De ansvarlige for slike systemer må også sikre rutiner for tilbakemelding og lukking av avvik.

Merknad 4:

Barnevern,- helse og sosialtjenesten har en noe sprikende forståelse av reglene om taushetsplikt og samtykke som grunnlag for samarbeid.

Merknaden bygger på følgende:

  • Gjennom intervju fremkom at tjenestene har ulik bevissthet i forhold til samtykke som grunnlag for samarbeid i enkeltsaker
  • Gjennom intervju fremkom at tjenestene ikke har en lik forståelse av når meldeplikt inntrer
  • Gjennom intervju fremkom at tjenestene har en noe ulik oppfatning av hva som kan formidles dem imellom uten hinder av taushetsplikten

Tilsynsmyndighetens kommentar:
Barneverntjenesten, sosialtjenesten og helsetjenesten er alle pålagt taushetsplikt om klienter og pasienters personlige forhold. Dette gjør samarbeidet i enkeltsaker utfordrende. Det er derfor av vesentlig betydning at de samarbeidende tjenester ikke bare har kunnskap om egen tjeneste, med også om samarbeidende tjenesters tilbud og plikter. Det samme gjelder muligheten for å utveksle taushetsbelagte opplysninger etter samtykke fra den/de opplysningene angår. Sosialtjenesten og helsetjenesten må også ha grunnleggende kunnskap om når det foreligger en meldeplikt til barneverntjenesten. Dersom tjenestene ikke avklarer disse forholdene seg imellom vil det kunne oppstå unødige vansker i samarbeidet samt at tilliten mellom tjenestene kan bli skadelidende. Dette vil være uheldig i arbeidet for en mest mulig samordnet tjeneste rettet mot utsatte barn og unge i kommunen.

Merknad 5:

Barneverntjenesten i Meløy har ikke klare rutiner for tilbakemelding ved mottak av bekymringsmeldinger fra samarbeidende instanser.

Merknaden bygger på følgende:

  • Barneverntjenesten har ikke noen fast rutine for å gi skriftlig tilbakemelding ved mottak av bekymringsmeldinger
  • Samarbeidende instanser opplyste under intervjuer at de noen ganger blir kontaktet for å gi utfyllende informasjon til meldingen, men at når dette ikke skjer kan en være usikker på om meldingen blir håndtert fra barneverntjenestens side.

Tilsynsmyndighetens kommentar:
Når offentlige meldere henvender seg til barneverntjenesten med en bekymringsmelding er det viktig at melder vet at meldingen er kommet fram og følges opp. Taushetsplikten vil ofte være til hinder for at melder gis opplysninger om hvorvidt det igangsettes undersøkelser, hvilke tiltak som iverksettes osv. Dersom melder blir innkalt til møte med barnevernet i anledning meldingen, eller på annen måte blir bedt om utfyllende informasjon, vil det være klart at meldingen er kommet fram og blir håndtert av barnevernet. Om så ikke skjer vil melder kunne ha behov for en kvittering for at meldingen er mottatt.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Årsmelding 2006 for sosial- og barnevern
  • Stillingsbeskrivelser sosial- og barneverntjenesten
  • Plan for forebyggende tiltak i barnevernet 1999
  • Brev av 02.01.07 til skolene om forebyggende arbeid og samarbeid
  • Handlingsplan for styrking av fosterhjemsarbeidet 1998
  • Kvalitetsutvikling/internkontroll i barneverntjenesten og sosialtjenesten
  • Forarbeid/forhistorie for etablering av plan for Positiv oppvekst i Meløy
  • Div. faglige prosedyrer på helseområdet
  • Skjema for forenklet avviksbehandling
  • Organisasjonskart helsetjenester, herunder stillingsbeskrivelser for helsesøster, jordmor, avdelingsleder psykiatri, psykiatrisk sykepleier m.fl.
  • Skjema for individuell plan
  • Brosjyrer fra skolehelsetjenesten og helsestasjon for unge
  • Årsevaluering Helseenheten 2006
  • Plan for kommunal kriseledelse
  • Plan for habilitering og rehabilitering 2005- 2008
  • Arbeidsprogram Helseenhenten 2008
  • Opptrappingsplan psykisk helse 2006 - 2009

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 14 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 5 saksmapper fra sosialtjenesten
  • Journaler for 10 barn i helsestasjon
  • 7 journaler fra psykiatritjenesten
  • Møtereferater helsesøster- og jordmortjeneste
  • Møtebok psykiatri
  • Referater personalmøter i psykiatrien
  • Tre avviksmeldinger fra helsetjenesten (2001 – 2004)
  • 4 referater fra driftsledermøter

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 21.01.08 Revisjonsvarsel
  • 15.02.08 Dokumentasjon fra kommunen
  • 22.02.08 Program for tilsynet
  • 14.04.08 Foreløpig rapport sendt kommunen
  • 19.05.08 Endelig rapport sendt kommunen

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Elisabeth Evjenth

fagleder psykisk helse

x

x

x

Torunn Bikset

enhetsleder sosial/barnevern

x

x

x

Eva Iversen

barnevernkonsulent

x

x

x

Steinar Jonassen

barnevernkonsulent

x

x

x

Anne Brit Mesøy

helsesøster

x

x

x

Stein G. Endal

komunalsjef

x

x

x

Sonja Edvardsen

enhetsleder helse

x

x

x

Ellen Larsen

sosialkonsulent

x

x

x

Jørgen Kampli

rådmann

x

x

Berit Hegle

barnevernkonsulent

x

Kjell Petter Storvik

barnevernkonsulent

x

Tina Birkelund

student barnevern

x

Christian Rokseth

kommunelege I

tlf. intervju

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Berit Kjølmoen, ass. fylkeslege Eli Løkken og seksjonsleder Trond Gården