Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland gjennomførte i perioden 06.03.08 – 4.10.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Vega kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider for å bidra til at utsatte barn får tilstrekkelige tjenester. For helsetjenesten var tilsynet avgrenset til skolehelsetjeneste og psykisk helsetjeneste.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene samt kommentarer til styringssystemet.

Avvik 1:

Legens arbeid i skolehelsetjenesten dokumenteres ikke i helsestasjonens journaler, men i det enkelte barns journal på legekontoret.

Merknad 1:

Vega kommune mangler overordnede styringssystemer for de reviderte tjenestene.

Dato: 24.10.08

Trond Gården
revisjonsleder
Berit Kjølmoen
revisor

 

 

Eli Løkken
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 06.03.08 til 24.10.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vega er et øyrike med ca. 6000 øyer, holmer og skjær. Kommunen ligger midt i Norge, rett utenfor Brønnøysund i Nordland. Foruten hovedøya Vega er Ylvingen, Kilvær og Omnøy nå de eneste helårs bebodde øyene i kommunen.

Vega er en typisk primærkommune basert på jordbruk og fiske, der produksjon av melk og kjøtt er viktigst, hovedsakelig basert på storfehold. Det er ca 80 gårdsbruk i kommunen.  

Ved inngangen til 2008 hadde kommunen 1.295 innbyggere, hvorav 280 mellom 0 og 17 år. Folketallet har siden 1995 sunket med ca 200. Kommunen har høyere andel sosialhjelpsmottakere og mottakere av tjenester fra barnevernet enn snittet for Nordland fylke og landet for øvrig.

På Vega er det en barne- og ungdomsskole og en barnehage.

Sosial- og barneverntjenesten er samlokalisert med felles leder. Tjenesten har 4 årsverk og av disse er det 50% stilling som hjemmekonsulent og 50% stilling øremerket psykiatri.

Kommunelege I er helsesjef og har ansvar for legetjenesten samt helsestasjon og skolehelsetjeneste. Psykiatritjenesten (resterende 50% fra sosial- og barnevern) er organisatorisk plassert under hjemmetjenesten i kommunen.

Ved utgangen av 2007 hadde kommunen 14 barn som mottok hjelpetiltak og fem barn under omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.03.08.

Åpningsmøte ble avholdt 25.06.08.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Oversikt over kommunens dokumentasjon som er gjennomgått i forbindelse med revisjonen er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.06.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider for å bidra til at utsatte barn får tilstrekkelige tjenester. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring ved utarbeidelse av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Generelt

De tjenester som var omfattet av revisjonen hadde alle tradisjoner for kommunikasjon og samhandling overfor barn og unge. Det synes å være lav terskel for kontakt tjenestene imellom. Barneverntjenesten og sosialtjenesten er en egen enhet og har derfor en særlig tett kontakt.

Det er etablert et tverretatlig fagteam som følges opp og dokumenteres gjennom referater. Det er utarbeidet egne retningslinjer for teamets arbeid. Det ble opplyst at de som deltar i dette samarbeidet følger opp sine forpliktelser og deltar regelmessig.

De samarbeidende tjenester har oppmerksomhet på taushetsplikten og de utfordringer som oppstår i små kommuner på dette området. Psykiatritjenesten framstår som godt integrert i kommunens tjenestetilbud og kommunelegen har et særlig fokus på oppfølging av barn og unge. Endelig nevnes at de barna som mottar hjelpetiltak fra barnevernet også har fått utarbeidet egen tiltaksplan, selv om det i forbindelse med saksgjennomgang framkom at enkelte planer var svært kortfattede.

Avvik 1:

Legens arbeid i skolehelsetjenesten dokumenteres ikke i helsestasjonens journaler, men i det enkelte barns journal på legekontoret.

Avvik fra:

Journalforskriften § 5

Det heter i journalforskriften § 5:

Det skal opprettes en journal for hver pasient. Det skal som hovedregel anvendes en samlet journal for den enkelte pasient selv om helsehjelp ytes av flere innen virksomheten.

Hovedregelen om en samlet journal for den enkelte pasient kan fravikes dersom virksomhetens enheter både faglig og organisatorisk klart fremstår som separate deltjenester.”

Avviket bygger på følgende:

  • Informasjon gjennom intervju og journalgjennomgang

Tilsynsmyndighetens kommentarer:
Helsestasjonen og skolehelsetjenesten er en felles virksomhet med krav om en samlet journal for hvert barn. Dette betyr at både helsesøster og helsestasjons- /skolelege må dokumentere sine undersøkelser i denne journalen. Når skolelegen dokumenterer sitt arbeid i journalen på legekontoret, skjer dokumentasjonen i journalsystemet til en annen virksomhet – allmennlegetjenesten.

Hensikten med en samlet journal i hver virksomhet er at alle opplysninger av relevans for det aktuelle fagområdet vedr. den enkelte pasient/ det enkelte barn skal være tilgjengelig på ett sted. I Vega kommune arbeider helsesøster også noe på legekontoret. Hun har derfor tilgang til legekontorets journalsystem og dermed også til de journalnotater legen har skrevet i sitt arbeid på helsestasjonen og i skolehelsetjenesten. At dokumentasjonen er å finne i to forskjellige virksomheter er derfor i dagens situasjon ikke til hinder for nødvendig informasjonsutveksling og samarbeid mellom lege og helsesøster.

Merknad 1:

Vega kommune mangler overordnede styringssystemer for de reviderte tjenestene.

Merknaden bygger på følgende funn innenfor de undersøkte tjenestene:

  • Vega kommune har ikke rutiner som sikrer nyansatte kunnskap om egen og samarbeidende tjenester, for eksempel i form av et introduksjonsprogram.
  • De fleste ansatte mangler stillingsbeskrivelser, noe som bl.a. kan føre til uklarhet m.h.t. myndighet.
  • Vega kommune har ingen opplæringsplan.
  • Det foreligger ingen virksomhetsplan eller annet styringsdokument hvor prioriteringer og målsettinger framgår.
  • Kommunen har ikke etablert systematisk overvåking av at tjenestene fungerer og samarbeider som forutsatt (rapporteringsrutiner, avviksbehandlingssystem, intern revisjon).

Tilsynsmyndighetens kommentarer:
Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. også bvl. § 2-1 2 ledd, tilsynsloven § 3 og sotjl. § 2-1.

Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven og helse- og sosiallovgivningen for øvrig inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse. Disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Styringssystemet skal være slik planlagt og organisert at aktiviteter ved den utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar med gjeldende regelkrav.

I arbeidet med å etablere de mest hensiktsmessige tiltak til utsatte barn og unge er det viktig at den enkelte deltjeneste har gode kunnskaper om andre tjenesters tilbud og plikter overfor den samme målgruppe. Det må derfor sikres at nyansatte blir tilstrekkelig informert når de tiltrer stillingen. Dette kan skje på flere måter, men det mest hensiktsmessige er at det etableres klare introduksjonsprogram/prosedyrer som benyttes. Dette vil kunne sikre at det ikke blir en vilkårlig introduksjon fra tjeneste til tjeneste eller at de løpende oppgavene hindrer tilstrekkelig opplæring.

Den risiko for svikt som oppstår ved manglende system for introduksjon av nyansatte forsterkes av at det også er mangler ved stillingsbeskrivelsene i kommunen. Dette kan føre til usikkerhet vedrørende ansvar, og som en følge av dette svikt i tilbudet til og koordineringen av hjelp til utsatte barn og unge.

Uten systematisk fokus på kunnskapen innenfor de ulike fagområdene øker risikoen for at det oppstår ”hull” i kjennskapen til regelverk og styringsdokumenter, samt at fagkunnskapen kan svekkes. Det er derfor nyttig å gjøre en kartlegging og ha en plan for oppbygging og vedlikehold av kompetanse innenfor den enkelte tjeneste. Det vises også her til internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584 og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731. Begge forskriftene pålegger tjenestene å ha en internkontroll som sørger for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet, samt å skaffe seg oversikt over områder der det er fare for svikt eller manglende oppfyllelse av myndighetskrav.

Det finnes ikke noe regelverk som pålegger kommunen å ha en virksomhetsplan. Reell styring, evaluering og vurdering av måloppnåelse kan imidlertid vanskelig gjennomføres uten et planverktøy som gir normer for prioriteringer og satsningsområder.

En fungerende og implementert avvikshåndtering bidrar til at feil blir fanget opp og forbedringer kan finne sted. Det er i slike systemer viktig at alle er klar over hvordan avviksrapportering skal skje, hvem det skal rapporteres til og hvordan avviksrapportene blir håndtert. Systematisk kunnskap om avvik vil også være en viktig kilde for kommunens ledelse i oppfølging av den enkelte tjeneste. Det er av vesentlig betydning at det ikke bare finnes et formelt system for avviksrapportering, i form av skjema osv, men at det i den enkelte tjeneste også er en felles forståelse for betydningen av slike rutiner. De ansvarlige for slike systemer må også sikre rutiner for tilbakemelding og lukking av avvik.

Tilsvarende er det av avgjørende betydning at kommunens ledelse sørger for rapporteringer, ikke bare på økonomi, men også på den faglige driften og måloppnåelse innenfor de forskjellige deltjenestene.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Årsmelding 2007 for sosial-, barneverntjenesten og helsestasjon
  • Årsrapport fra psykiatrisk sykepleier
  • Organisasjonskart/Organisasjonsplan
  • Bemanningsoversikt
  • Vedtak om opprettelse av miljøarbeiderstilling ved Vega barne- og ungdomsskole.
  • Arbeidsoppgaver - miljøarbeider i skolen
  • Organisering av barnevernet
  • Delegasjonsreglement
  • Psykiatriplan del II Barn og unge 2002-2006
  • Beskrivelse av brukermedvirkning i psykiatritjenesten
  • Tverretatlig samarbeidsdokument
  • Samarbeidsavtale mellom Vega kommune og BUP Brønnøysund
  • Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og lensmannsetaten
  • Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og helsestasjonstjenesten
  • Veileder til arbeid i ansvarsgruppe
  • Sjekkliste for arbeid i barnevernsaker og sosialsaker (8 separate dokumenter)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 6 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 3 saksmapper fra sosialtjenesten
  • Journaler for 2 barn i skolehelsetjenesten
  • 3 journaler fra psykisk helse
  • Referater og innkallinger fra tverrfaglige møter

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 06.03.08 – varsel om tilsyn fra Fylkesmannen og Helsetilsynet Nordland
  • 28.05.08 – oversendelse av dokumentasjon fra kommunen
  • 03.06.08 – brev til kommunen med program for tilsynet
  • 04.06.08 – brev med tilleggsdokumentasjon fra kommunen
  • 02.07.08 – foreløpig rapport fra Fylkesmannen og Helsetilsynet
  • 24.10.08 - endelig rapport

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Elin J. Nessjøen

Sekretær (sosial)

x

x

x

Jens Einar Johansen

Rådmann

x

x

x

Sinne Moe

Helsesjef

x

x

x

Lise Mari Mathisen

Psyk. sykepleier

x

x

x

Snefrid Jakobsen

Helsesøster

x

x

x

Hilde Rakvaag

Sosial- og barnevernleder

x

x

x

Berit Solrud

Barnevernkonsulent

x

x

x

Britt Skjevling

Rådmann (fra 01.08.08)

x

May Britt Pedersen

Miljøarbeider barnevern

x

Ina Rød Madsen

Miljøarbeider skolen

x

x


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seksjonsleder Trond Gården, rådgiver Berit Kjølmoen og ass. fylkeslege Eli Løkken