Tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad, utredning og tildeling av avlastning til eldre i Alstahaug kommune 2010

Det vises til vårt brev av 13. juli 2010 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3 varslet tilsyn med tjenesten til eldre, 67 år +, ved søknad om avlastning.

Årets tilsyn inngår som en del av Statens Helsetilsyns satsing på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsomfattende tilsyn.  Satsingen skal pågå i perioden 2009 – 2012 og omfatter hele tjenestetilbudet til eldre; kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjenester og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til omsorgsytere til eldre. Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannens/Helsetilsynets tilsynslag har bestått av seniorrådgiver Benthe Westgaard, rådgiver Audun Hole og seniorrådgiver Berit Kjølmoen.

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre.  11 vedtak er gjennomgått og vurdert.  Tilsynet har sett etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Funn

• Manglende kartlegging av pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning
• Mangelfull individuell vurdering
• Feil lovhenvisning ved tildeling av avlastning

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter.  Det ble bedt om vedtak i alle saker som omhandler avlastning i perioden 1. juni 2008 til 1. juni 2010.

Fra Alstahaug kommune har Fylkesmannen/Helsetilsynet i Nordland mottatt 11 vedtak om avlastning.  Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Tema for tilsynet

Utredningsplikten

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav.  Utredningsplikten følger av forvaltningslovens (fvl) § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak.

Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak, og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkrete hjelpebehov og helsemessige og sosiale forhold.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre hjelpetiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og korttidsopphold kan være vesentlig forskjellig.  Hovedbegrunnelse for å tildele korttidsopphold er behovet som den hjelptrengende har.  Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning.

Funn

Det foreligger ikke skriftlig søknad for noen av de 11 tilsendte sakene.  Kommunen forklarer dette med, både skriftlig og muntlig, at personene det her gjelder har avlastning i henhold til en fast plan.  Vedtak blir fattet med bakgrunn i en muntlig samtale med den det gjelder.  Datoen det henvises til i vedtaket er dato for denne samtalen.  Tilsendte dokumenter viser en oversikt over øvrige tjenester fra pleie- og omsorgsetaten som tilsier hyppig kontakt med den det gjelder.

Ved gjennomgang av sakene finner tilsynet at det foreligger tilstandsvurdering og oversikt over tjenester til den enkelte fra CosDoc som vedlegg til vedtakene med unntak av i en sak.  Utover dette finnes ingen dokumentasjon knyttet til saksbehandlingen/vurderingen av behovet verken for omsorgsyter eller hjelpetrengende.

Individuell vurdering

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret.  Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen.  På området avlastning kan det forekomme forskjellige former for standardisering ved tildeling av tjenester og utmåling av hjelpens omfang.  Dette kan komme i konflikt med retten til en individuell vurdering.

Funn

Alstahaug kommunes vedtak framstår som standardiserte og omsorgsyters/pårørendes individuelle behov for avlastning synes lite kartlagt og vurdert. I telefonsamtale med kommunens kontaktperson gis det uttrykk for at personene Fylkesmannen har fått tilsendt vedtak for har avlastning regelmessig etter en bestemt plan.  Ved gjennomgang av vedtakene er det ingenting som skulle tilsi dette.  Vedtakene gjelder kun for ei uke eller noen dager.  Det fremkommer ikke at det er gjort vurderinger om regelmessig behov for avlastning.

I ett vedtak gis det avslag på avlastning med begrunnelsen at det ikke er plass i sykehjem.  Det fremkommer ikke at det er gjort vurdering av behov evt at andre tjenester skulle kunne avlaste tjenesteyter/ektefelle.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse- og sosialtjenester som enkeltvedtak skal oppfylle de krav som fremgår av fvl kap 5.  Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt kan tilby for å oppfylle hjelpebehovet.  Begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på, fvl § 25, og begrunnelsen skal gjengi de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Funn

Alstahaug kommunes vedtak er skriftlige og det fremgår at søknadene er innvilget, jf fvl § 27.  Kommunen viser i liten grad til de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og vedtakene fremstår som standardiserte.  Ett vedtak er avslag på avlastning med begrunnelsen at det ikke er ledige plasser ved sykehjemmet, og at det anbefales at det søkes på nytt i januar 2010.  Her er det ikke foretatt noen konkret vurdering av behov på søknadstidspunktet ut i fra hva en kan se av tilsendte dokumenter.  Ny søknad i samme sak ble fremmet i desember 2009 og behandlet i mars 2010 hvor den ble innvilget.  Dette er en uforholdsmessig lang saksbehandlingstid.

Alstahaug kommune fatter sine vedtak om avlastning etter lov om sosiale tjenester § 4-4, hvilket er feil lovanvendelse.  Rettighetsbestemmelsen for tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, er § 4-3.  Dette innebærer at en forutsetning for å ha krav på § 4-2 a-d tjenester er at vedkommende oppfyller vilkårene i § 4-3.

§ 4-4 i sosialtjenesteloven gir den som har særlig tyngende omsorgsarbeid rett til å kreve at

”sosialtjenesten treffer vedtak om det skal settes i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden og i tilfelle hva tiltakene skal bestå i”.  Denne bestemmelsen gir ingen rett til tjenester, men rett til vedtak.

Alstahaug kommunes vedtak inneholder opplysninger om klageadgang. Det vil likevel påpekes at Fylkesmannen i Nordland ikke har en sosial og helseavdeling som det vises til i vedtakene.  Det anbefales at det rettes til ”oversendes saken Fylkesmannen i Nordland for endelig avgjørelse”.

Til oppfølging

Tilsynet viser til de funn som er påpekt.  Alstahaug kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner på noen områder ved søknad om avlastning, slik at vedtakene oppfyller de krav som fremgår av forvaltningsloven; 

• riktig lovhjemmel
• individuell vurdering
• krav til begrunnelse
• forsvarlig utredning av omsorgsyters/pårørendes behov for avlastning

Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland anmoder om Alstahaug kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om tilbakemelding innen 1. januar 2011.

14.10.2010

Med hilsen

Leif Anders Stuevold (e.f)
ass. fylkeslege

Trond Gården
fung avdelingsdirektør

Saksbehandler: Berit Kjølmoen