Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens oppgaver tilknyttet meldinger og undersøkelser i barneverntjenesten.

Det ble avdekket tre avvik og gitt en merknad i forbindelse med tilsynet:

Avvik

Brønnøy kommune sikrer ikke at undersøkelser i barnevernsaker gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, eller i særlige tilfeller innen seks måneder. Brønnøy kommune sikrer ikke at søknader om tiltak/hjelp avsluttes med vedtak. Brønnøy kommune gir ikke tilbakemelding til melder i alle saker.

Merknad:

Brønnøy kommune har en praksis ved samtykke til innhenting av opplysninger som kan føre til at foreldre og barn ikke er tilstrekkelig innforstått med hvilke instanser det blir innhentet opplysninger fra. Det opplyses heller ikke om klageadgangen i brev til andre instanser.

Dato: 23.11.2010

Trond Gården Randi
revisjonsleder

Randi Gundersen 
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Brønnøy kommune i perioden 22.04.2010 -23.11.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten spesielle forhold

Brønnøy er en kommune på Helgeland med 7.660 innbyggere, derav 1.864 som er under 18 år (tall fra SSB per 01.01.2010). Ved utgangen av 1. halvår 2010 hadde kommunen hjelpetiltak for 40 bam og omsorgstiltak for 16 barn. Kommunen mottok 62 bekymringsmeldinger i 2009, hvorav 5 ble henlagt. Første halvår 2010 mottok kommunen 45 bekymringsmeldinger, hvorav 6 ble henlagt.

Kommunen har 6,5 stillingshjemler i barneverntjenesten, inkludert 1 merkantil stilling. Brønnøy kommune er en tonivåkommune med 11 virksomhetsområder. Barnevemtjenesten er en del av virksomhetsområde 9 — Brønnøy helse- og velferdssenter. Vevelstad kommune og Vega kommune har inngått avtale med Brønnøy kommune om at Brønnøy skal utføre oppgaver etter lov om barneverntjenester for dem. Kommunestyrene i de 5 kommunene på Sør-Helgeland har fattet intensjonsvedtak om opprettelse av en interkommunal barneverntjeneste. Etter planen skal alle kommunestyrene behandle sak om opprettelse av interkommunal barneverntjeneste innen utgangen av 2010.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.04.2010.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 26.10.2010.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 27.10.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema og presisering av tilsynet ble utformet på følgende vis:

Kommunens oppgaver tilknyttet meldinger og undersøkelser i barneverntjenesten, herunder kommunens praksis når det gjelder:

  • vurdering av hva som er å anse som en "melding" i barnevernlovens forstand
  • tidspunktet for gjennomgang av meldinger terskelen for å åpne en undersøkelsessak
  • tidspunkt for igangsetting av en undersøkelsessak
  • tidsforbruk i undersøkelsessaker
  • innhenting av opplysninger
  • tilbakemelding til melder
  • anvendelse av forvaltningsloven
  • internkontroll

Det ble herunder undersøkt om kommunen hadde rapporteringsrutiner på området, hvilke rutiner som var utarbeidet, hvordan søknader om hjelp ble behandlet og hvordan forvaltningslovens saksbehandlingsregler ble fulgt.

5. Funn

Avvik 1:

Brønnøy kommune sikrer ikke at undersøkelser i barnevernsaker gjennomføres snarest og senest innen tre måneder eller i særlige tilfeller innen seks måneder.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 6-9, jf. internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

  • Brønnøy kommune har fra 1. halvår 2009 til og med 3. kvartal 2010 brutt undersøkelsesfristen i ca 18 % av avsluttede undersøkelsessaker. I samme periode påberopte kommunen seg utvidet undersøkelsestid til 6 måneder i ca 23 % av sakene. Ved tilsynet opplyses det at et økende antall undersøkelsessaker settes på "vent" med fristoverskridelser som konsekvens.
  • Ved gjennomgang av journaler ser ti,ynet at det i enkelte saker er lange perioder uten aktivitet. Ved gjennomgang av journaler finner tilsynet saker som synes ikke å være konkludert, for eksempel en melding fra mai 2009, der siste dokument i journalen er fra desember 2009. Det forelå ingen konklusjon i saken.
  • Ved gjennomgang av journaler fant tilsynet to saker som i følge innsendte kontrollskjema var avsluttet innenfor seksmånedersfristen. Dokumenter i journalene tilsa imidlertid at sakene ble avsluttet etter seksmånedersfristen. I enkelte saker er begrunnelsen for å utvide undersøkelsestiden svært knapp eller helt fraværende. Utvidelse av undersøkelsesfristen til seks måneder begrunnes til dels i interne forhold, for eksempel avvikling av ferie.

Avvik 2:

Brønnøy kommune sikrer ikke at søknader om tiltak/hjelp avsluttes med vedtak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 6-1, 1. og 2. ledd og 6-5, jf. forvaltningsloven kapittel V og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

  • Søknader om hjelpetiltak behandles ikke systematisk etter forvaltningslovens bestemmelser om vedtak, opplysninger om klageadgang rn.v.

Kommentar:

Barneverntjenesten behandler alle søknader om ytelser og tjenester som meldinger. Dersom meldingen henlegges eller barneverntjenesten etter undersøkelse kommer fram til at søknaden ikke imøtekommes fattes det ikke vedtak i saken.

Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak, jf. barnevernloven § 6-1, 2. ledd. Når barneverntjenesten ikke fatter vedtak ved avslag på søknad om hjelpetiltak, medfører det blant annet at søker ikke gis informasjon om adgangen til å påklage vedtaket, jf. barnevernloven § 6-5.

Avvik 3:

Brønnøy kommune gir ikke tilbakemelding til melder i alle saker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 6-7a, jf. internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens rutinebeskrivelser er uklare på området. Ved gjennomgang av mapper finner tilsynet at det ved konklusjon av melding og undersøkelse kun sporadisk er gitt tilbakemelding til melder. Opplysninger i intervjuene bekrefter tilsynets funn.

Kommunens styringssystemer

Barneverntjenestens virksomhet er omtalt i kommunens årsmelding. Eventuelle avvik på barnevernområdet vil også framkomme i tertialrapportene. Politisk nivå i kommunen får i liten grad informasjon om utfordringer for og situasjonen i barneverntjenesten utover det som framkommer i årsmelding og tertialmeldinger. Slik informasjon etterspørres heller ikke, uten at kommunens administrasjon oppfatter det som mangel på interesse for området.

Rådmann, virksomhetsleder og barnevernleder gir noe divergerende opplysninger om informasjons- og rapporteringsrutiner på barnevernområdet. Tilsynet er derfor usikker på i hvilken grad rådmann og virksomhetsleder gjør seg kjent medigjøres kjent med barneverntjenestens utfordringer og oppfyllelse/manglende oppfyllelse av lovkrav.

Kommunens delegeringsbestemmelser og stillingsbeskrivelser er noe uklare med hensyn til hvem som er barnevernets leder og dermed har myndighet til blant annet å fatte akuttvedtak. Opplysninger i intervjuene tilsier også at det er uklart hvorvidt områdeleder eller fagleder barnevern innehar denne funksjonen.

Brønnøy kommune har igangsatt en prosess for utvikling av et nytt internkontrollsystem, det nye systemet skal ivareta avvik både i forhold til økonomi, HMS og fag. Per i dag ser det ut som det formelle avvikssystemet benyttes til avvik innen økonomi, HMS og beklagelser fra brukere. Rutinene for å registrere og håndtere avvik innenfor tjenesteproduksjonen er mangelfulle.

Merknad

Brønnøy kommune har en praksis ved samtykke til innhenting av opplysninger som kan føre til at foreldre og barn ikke er tilstrekkelig innforstått med hvilke instanser det blir innhentet opplysninger fra. Det opplyses heller ikke om klageadgangen i brev til andre instanser.

Det framgår ikke av samtykke til innhenting av opplysninger hvilke etater samtykket gjelder, men det framgår delvis av journalnotater. Denne praksisen åpner for uklarhet både

for sakens parter og barneverntjenesten om samtykkets innhold. Barneverntjenesten har imidlertid gode rutiner for å ta opp spørsmålet om samtykke til å innhente opplysninger med sakens parter.

Når det innhentes opplysninger informeres det ikke om barnevernets vurdering av sakens alvorlighetsgrad og det gis ikke opplysninger om at den som pålegges å gi opplysninger kan påklage dette.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester § 4-2 om meldinger
  • lov om barneverntjenester § 4-3 om undersøkelser
  • lov om barneverntjenester § 6-9 om tidsfrister for undersøkelser
  • lov om barneverntjenester § 6-4 om innhenting av opplysninger
  • lov om barneverntjenester § 6-5 om klage på barneverntjenestens vedtak
  • lov om barneverntjenester § 6-1 om forvaltningslovens anvendelse
  • lov om barneverntjenester § 2-1 om internkontroll
  • lov om barneverntjenester § 6-7 a om tilbakemelding til melder
  • aktuelle forskrifter

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Årsmelding 2009
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Kompetanseoversikt barneverntjenesten
  • Virksomhetsplan for barneverntjenesten 2010
  • Stillingsbeskrivelser
  • Barneverntjenestens internkontroll
  • Kvalitetshåndbok — rutinebeskrivelser/maler
    rutinebeskrivelse melding
    dokumentmal —administrativ beslutning om henleggelse av melding
    dokumentmal — utdyping av melding
    rutinebeskrivelse undersøkelse
    beskrivelse —forholdet mellom bruk av vedtak og tiltak i barneverntjenesten
  • Politisk behandlet sak om kompetansekårtlegging
  • Delegeringsreglement for Brønnøy kommune
  • Standardreglement for driftsstyrene i Brønnøy kommune
  • Intern delegasjon fra rådmannen etter ornorganisering,
  • Hovedsatsingsområder HMS 2010-2011
  • Mål og strategier for arbeidsgiverpolitikken i Brønnøy kommune
  • De siste 5 henlagte bekymringsmeldingene
  • De siste 5 meldingene der det ble besluttet undersøkelse
  • De siste 5 undersøkelsessakene der det er besluttet utvidet undersøkelsestid
  • Informasjonsbrosjyre — SPIRE-prosjektet

Dokumentasjon som ble dennomgått under revisjonsbesøket:

  • lederavtale for områdeleder
  • Nøkkeltallsrapport for perioden 01.01.10 — 26.10.10
  • Dokumentmal - samtykke til innhenting opplysninger i undersøkelsessak
  • Dokumentmal — hmkalling av foreldre til møte ved start av undersøkelse
  • Dokumentmal — innhenting av opplysninger i barnevemsak
  • Ca 25 barnevernsmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 22.04.10 —Varsel om tilsyn
  • 31.08.10 —mottatt dokumentasjon fra kommunen
  • 22.09.10 —e-post til kommunen, anmodning om ytterligere dokumentasjon
  • 27.09.10 —e-post til kommunen, purring på dokumentasjon
  • 30.09.10 —e-post fra kommunen, oversikt over ansatte
  • 30.09.10 —mottatt oversikt over ansattes kompetanse fra kommunen
  • 30.09.10 —Program for tilsynet sendt kommunen
  • 05.10.10 —mottatt dokurnentasjon fra kommunen

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Arne Kværnsjø

rådmann

x

x

x

Lise N. Rødli

barnevernkurator

x

x

x

Heidi Sivesind

barnevernkurator

x

x

x

Conny M. Mørk

sekretær

x

x

x

Jenny-Karin Antonsen

barnevernkonsulent

x

x

x

Aud-Helene Dragland

områdesjef helse og velferd

x

x

x

Kåre Råbakk

ungdomstjenesten

   

x

Eilert Horn

varaordfører

   

x

Lill Mari Lande

ungdomstjenesten

   

x

Anne Bjørg Aspheim

kontroller

   

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fylkesmann Hill-Martha Solberg, seksjonsleder Trond Gården og seniorrådgiver Randi Gundersen.