Rapport etter tilsyn med tjenester til eldre 2010 - Tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad, utredning og tildeling av avlastning til eldre i Herøy kommune 2010

Det vises til vårt brev av 13. juli 2010 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3 varslet tilsyn med tjenesten til eldre, 67 år +, ved søknad om avlastning.

Årets tilsyn inngår som en del av Statens Helsetilsyns satsing på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsomfattende tilsyn.  Satsingen skal pågå i perioden 2009 – 2012 og omfatter hele tjenestetilbudet til eldre; kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjenester og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til omsorgsytere til eldre. Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannens/Helsetilsynets tilsynslag har bestått av seniorrådgiver Benthe Westgaard, rådgiver Audun Hole og seniorrådgiver Berit Kjølmoen.

Virksomhetens kontaktperson har vært Gunn Dahl, enhetsleder hjemmetjenesten

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. 5 vedtak om avlastning som omhandler 3 personer er gjennomgått og vurdert.  Tilsynet har sett etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Funn 

• Mangelfull individuell vurdering
• Feil lovhenvisning ved tildeling av avlastning
• Manglende begrunnelse
• Manglende kartlegging av omsorgsyters/pårørendes situasjon og behov for avlastning

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter.  Det ble bedt om vedtak i alle saker som omhandler avlastning i perioden 1. juni 2008 til 1. juni 2010.

Fra Herøy kommune har Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland mottatt 5 vedtak om avlastning.  Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Tema for tilsynet

Utredningsplikten

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav.  Utredningsplikten følger av forvaltningslovens (fvl) § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak.

Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak, og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkret hjelpebehov og helsemessige og sosiale forhold.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre hjelpetiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og korttidsopphold kan være vesentlig forskjellig.  Hovedbegrunnelse for å tildele korttidsopphold er behovet som den hjelptrengende har.  Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning.

Funn

Det foreligger skriftlig søknad for de tilsendte vedtakene. I to av vedtakene er det benyttet søknadsskjema. Søknadene er ikke spesifisert hva gjelder omfang på avlastning.  To  søknader er formet som brev med spesifisert ønsket omfang. Det fremkommer at fire av søknadene er imøtekommet i form av avlastning, mens en søknad er innvilget i form av trygghetsrom.  Dette tiltaket, trygghetsrommet, er ikke hjemlet i helse- og sosiallovgivningen.

Ved gjennomgang av sakene finner tilsynet at det foreligger en tilstandsvurdering av den enkelte fra CosDoc som vedlegg til vedtakene.  Utover dette finnes ingen dokumentasjon knyttet til saksbehandlingen/vurdering av behovet, verken for omsorgsyter eller hjelpetrengende.

Individuell vurdering

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret.  Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen.  På området avlastning kan det forekomme forskjellige former for standardisering ved tildeling av tjenester og utmåling av hjelpens omfang.  Dette kan komme i konflikt med retten til en individuell vurdering.

Funn

Herøy kommunes vedtak framstår som standardiserte og omsorgsyters/pårørendes individuelle behov for avlastning synes lite kartlagt og vurdert.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse- og sosialtjenester er enkeltvedtak og skal oppfylle de krav som fremgår av fvl kap 5.  Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt kan tilby for å oppfylle hjelpebehovet. Begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på, fvl § 25, og begrunnelsen skal gjengi de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Funn

Herøy kommunes vedtak er skriftlige og det fremgår at søknaden er innvilget, jf fvl § 27.  Kommunen viser i liten grad til de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og vedtakene fremstår som standardiserte.   

Herøy kommune fatter sine vedtak etter lov om sosiale tjenester § 4-4, hvilket er feil lovanvendelse.  Rettighetsbestemmelsen for tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, er § 4-3.  Dette innebærer at en forutsetning for å ha krav på § 4-2 a-d tjenester er at vedkommende oppfyller vilkårene i § 4-3.

 § 4-4 i sosialtjenesteloven gir den som har særlig tyngende omsorgsarbeid rett til å kreve at ”sosialtjenesten treffer vedtak om det skal settes i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden og i tilfelle hva tiltakene skal bestå i”.  Denne bestemmelsen gir ingen rett til tjenester, men rett til vedtak.

Til oppfølging

Tilsynet viser til de funn som er påpekt.  Herøy kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner på noen områder ved søknad om avlastning, slik at vedtakene oppfyller de krav som fremgår av forvaltningsloven;

• riktig lovhenvisning
• individuell vurdering
• krav til begrunnelse
• forsvarlig utredning av omsorgsyters/pårørendes behov for avlastning

Når det gjelder tilbudet om ”trygghetsrom” fremkommer ikke hvilke vurderinger som er lagt til grunn for dette tiltaket annet enn at tiltaket blir vurdert som tilstrekkelig i forhold til behovene. Vedkommende det gjelder har et regelmessig avlastningstilbud og i forbindelse med ektefelles reise blir avlastningstilbudet ”forlenget” med et trygghetsrom til kr 250,- pr døgn. Søknaden omhandler en uke ekstra avlastning.  Hvorvidt dette tiltaket, trygghetsrommet, er avlastning for ektefelle eller et botilbud m/tjenester for en kort periode skal ikke tilsynsmyndigheten ha noen formening om.  En vil likevel anmode kommunen om å være seg bevisst hvilke type tiltak/tilbud det er søkt om og hvilke tilbud som skal dekke den enkeltes behov, både omsorgstrengende og omsorgsyter.  Differensierte tilbud/tiltak innenfor helse, omsorg og sosial bør enhver kommune tilstrebe å ha.  Hvordan kommunene best mulig skal utnytte etablerte tilbud/tiltak må en ha et bevisst forhold til, både når det gjelder lovgivning og bestemmelser for egenbetaling.

Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland anmoder om Herøy kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om tilbakemelding innen 1. januar 2011.

14.10.2010

Med hilsen

Leif Anders Stuevold (e.f)
ass. fylkeslege

Trond Gården
fung avdelingsdirektør

Saksbehandler: Berit Kjølmoen