Tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad, utredning og tildeling av avlastning til eldre i Lurøy kommune 2010

Det vises til vårt brev av 14. juli 2010 hvor Fylkesmannen/Helsetilsynet i Nordland med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3 varslet tilsyn med tjenesten til eldre, 67 år +, ved søknad om avlastning.

Årets tilsyn inngår som en del av Statens Helsetilsyns satsing på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsomfattende tilsyn.  Satsingen skal pågå i perioden 2009 – 2012 og omfatter hele tjenestetilbudet til eldre; kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjenester og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til omsorgsytere til eldre. Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannens/Helsetilsynets tilsynslag har bestått av seniorrådgiver Benthe Westgaard, rådgiver Audun Hole og seniorrådgiver Berit Kjølmoen.

Kontaktperson i virksomheten var Kolbjørn  Aasvik.

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre.  15 vedtak, herav 3 avlastning/12 korttidsopphold, er gjennomgått og vurdert.  Tilsynet har sett etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Funn:

• Mangelfull individuell vurdering
• Feil lovhenvisning ved tildeling av avlastning

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter.  Det ble bedt om vedtak i alle saker i perioden 1. juni 2008 til 1. juni 2010.

Fra Lurøy kommune har Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland mottatt  tre vedtak knyttet til avlastning hjemlet etter Lov om sosiale tjenester. Ett vedtak gjelder en person under 67 år og omfattes således ikke av tilsynet. 12 av vedtakene omhandler korttidsopphold og er ikke vurdert. Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Tema for tilsynet

Utredningsplikten

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav.  Utredningsplikten følger av forvaltningslovens (fvl) § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak.

Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkret hjelpebehov og helsemessige og sosiale situasjon.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørende/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre bistandstiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og korttidsopphold kan være vesentlig forskjellig.  Hovedbegrunnelse for å tildele korttidsopphold er behovet som den hjelptrengende har.  Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning.

Funn

Ved gjennomgang vedtakene finner tilsynet at det foreligger tilstandsvurdering i CosDoc som vedlegg til vedtakene.  Utover dette finnes ingen dokumentasjon knyttet til behovene.  Dette kan skyldes at kommunen kjenner brukernes behov godt gjennom andre type tjenester, forlengelse/ny vurdering av allerede eksisterende avlastningstilbud, eller at søknadene blir innvilget fullt og helt.

Individuell vurdering

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret.  Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen.  På området avlastning kan det forekomme forskjellige former for standardisering ved tildeling av tjenester og utmåling av hjelpens omfang.  Dette kan komme i konflikt med retten til en individuell vurdering.

Funn

Lurøy kommunes vedtak framstår som standardiserte og omsorgsyters/pårørendes individuelle behov for avlastning synes lite kartlagt og vurdert.   

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang:

Vedtak om helse- og sosialtjenester er enkeltvedtak og skal oppfylle de krav som fremgår av fvl kap 5.  Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt kan tilby for å oppfylle hjelpebehovet.

Begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på, fvl § 25, og begrunnelsen skal gjengi de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Funn

Lurøy kommunes vedtak er skriftlige og det fremgår at søknaden er innvilget, jf fvl § 27.  Kommunen viser i liten grad til de faktiske forhold som vedtaket bygger på og vedtakene framstår som standardiserte.  Dette kan skyldes forhold som nevnt over.  Ett vedtak angir når avlastning skal skje og hvor.  Ett vedtak inneholder ikke noe av dette. 

Lurøy kommune fatter sine vedtak etter lov om sosiale tjenester § 4-4, hvilket er feil lovanvendelse.  Rettighetsbestemmelsen for tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, er § 4-3.  Dette innebærer at en forutsetning for å ha krav på § 4-2 a-d tjenester er at vedkommende oppfyller vilkårene i § 4-3.

§ 4-4 i sosialtjenesteloven gir den som har særlig tyngende omsorgsarbeid rett til å kreve at ”sosialtjenesten treffer vedtak om det skal settes i verk tiltak for å lette omsorgsbyrden og i tilfelle hva tiltakene skal bestå i”.  Denne bestemmelsen gir ingen rett til tjenester, men rett til vedtak.

Tilsynet har ellers merket seg

Både for de som tildeles avlastningsopphold og de som får korttidsopphold er det utarbeidet en plan for oppholdet, noe som er et viktig verktøy for en best mulig tjeneste.

Til oppfølging

Kravene til utforming av enkeltvedtak er beskrevet i fvl kap 5 og er lik for både helse- og sosiallovgivningen.  Lurøy kommunes vedtak framstår som standardiserte og omsorgsyters behov for avlastning synes lite kartlagt og vurdert.  Tjenesten kan derfor framstå som standardisert og ikke basert på en individuell vurdering.  Dette kan nok delvis skyldes at omsorgsyter/omsorgsmottaker er godt kjent av kommunen gjennom andre tjenester og allerede eksisterende avlastningstiltak.

Lurøy kommune viser til feil lovhjemmel ved tildeling av avlastning.  Ingen av vedtakene inneholder en vurdering av eller en konklusjon om vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3 er oppfylt.  Fylkesmannen/helsetilsynet i Nordland vil derfor anmode Lurøy kommune om å endre sine rutiner for utforming av vedtak.

Flere av hitsendte vedtak omhandler korttidsopphold, både i sykehjem og i omsorgsbolig/omsorgssenter.  Begge typer korttidsopphold er lovhjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1. Vedtakene om korttidsopphold i omsorgsbolig/omsorgssenter viser til at egenbetalingen er kr 75,- pr døgn, at tørrmat må den enkelte selv holde og at middag fås kjøpt fra spleiselaget ved boligene.  I tillegg får den enkelte vedtak om hjemmesykepleie og praktisk bistand etter hhv kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven for den perioden korttidsoppholdet varer.  Til dette er å bemerke at når det innvilges korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven gjøres vederlagsforskriften gjeldende.  Her står det at ”kommunen kan ta betaling med inntil kroner 125 pr døgn for korttidsopphold……… ”.  Betalingen/vederlaget skal bl a omfatte kost, losji, medisiner m v, samt helsetjenester som kommunen organiserer etter lov om helsetjenesten i kommunene § 1-3 andre ledd. 

Lurøy kommunes praksis mht korttidsopphold er i strid med gjeldende regelverk. 

Saksbehandling, utredning og tildeling av korttidsplass er ikke en del av dette tilsynet, men tilsynet vil likevel be Lurøy kommune å vurdere sin praksis slik at lovhjemling og tiltaket og betalingsform samsvarer.

Fylkesmannen/Helsetilsynet i Nordland anmoder om Lurøy kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om tilbakemelding innen 1. januar 2011.

14.10.2010

Med hilsen

Leif Anders Stuevold (e.f)
ass. fylkeslege

Trond Gården
fung avdelingsdirektør

Saksbehandler: Berit Kjølmoen