Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen - behandling av søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav - §§ 18 og 19 ved Sosial- og familieavdelingen 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Dette var igjen avgrenset til temaene forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikten.

Tilsynet hadde fokus på tre underemner:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger i forhold til stønad

Det ble funnet avvik og merknader på følgende områder:

Avvik 1

Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottaket/ekspedisjonen.

Avvik 2

2.1 Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, følger ikke lovens hovedregel om kontantutbetaling til bruker.

2.1 Øksnes kommunes, ved Nav – Øksnes, fravik fra lovens hovedregel om kontantutbetaling fører til at man ulovlig tilkjennegir relasjon mellom bruker og kommunen. Dette er brudd på taushetspliktsbestemmelsene.

Avvik 3

Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, benytter uforsvarlig lave sosialhjelpsnormer i utmålingen av økonomisk stønad.

Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, fatter vedtak hvor vurderinger/begrunnelser enkelte ganger framstår som noe mangelfulle.

Merknad 2

Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, står i fare for å utelukke enkelte brukere fra retten til akutt økonomisk stønad til livsopphold.

Dato: 13.12.10

Finn Asbjørn Trones
revisjonsleder

Gry Roland Kjelstrup og Leif Aronsen
revisorer

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetodikk i Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, i perioden 07.04. – 12.11 2010. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Øksnes kommune er en middelstor kommune i nord – norsk sammenheng, med rundt 4.500 innbyggere. Næringsgrunnlaget i kommunen er knyttet til fiskerier og tjenesteproduksjon. Det offentlige servicetilbudet er relativt stor, spesielt innenfor undervisning, helse, pleie- og omsorg. De siste årene har det også vært noe vekst innenfor reiselivsnæringen.

Øksnes kommune inngikk samarbeidsavtale med Nav Nordland i 2008 gjennom etablering av Nav – Øksnes. Etaten er organisert i 3 avdelinger; avdeling for mottak og kortidssoppfølging, avdeling for oppfølging over tid, samt arkiv- og postavdeling med ansvar for blant annet merkantile funksjoner.

Nav – Øksnes har vært uten fast Nav – leder i ca halvannet år. Det siste året har vært særskilt vanskelig da det har vært ansatt fire ulike personer til å lede kontoret. Nåværende Nav – leder ble ansatt høsten 2010. Kontoret har også hatt en del sykefravær.

Ytterst i front har Nav – Øksnes eget mottak hvor publikum kan henvende seg for å få informasjon, eventuelt treffe kurator/saksbehandler i tilfeller hvor dette vurderes som nødvendig. Publikum kan også henvende seg på telefon til Nav – Øksnes via de regionsvise kundesentrene.

Det er omlag 5 ansatte på Nav - Øksnes som på ulike måter har ansvar i forhold til forvaltningen av lov om sosiale tjenester i Nav. Totalt har kontoret 15 ansatte, hvor ca halvparten er kommunalt ansatt.

Internkontroll

På grunn av de ustabile rammebetingelsene har Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, ikke kunnet prioritere arbeidet med internkontroll godt nok. De avvik og merknader som fremkom under tilsynet må ses på som et utslag av disse forholdene.

Generelt mener Fylkesmannen at internkontrollprosedyrene må oppdateres/skriftliggjøres i et større omfang enn hva tilfellet er i dag. Øksnes kommune, ved Nav Øksnes, bør ha en gjennomgang av sine styringsaktiviteter rundt det reviderte området, dette for å sikre brudd på myndighetskrav rundt forvaltningen av lov om sosiale tjenester i Nav. Konkret ber Fylkesmannen Nav Øksnes vurdere rutiner rundt parafering av vedtak. En praksis som sikrer at det alltid skal være to ansatte som skriver under vedtakene, og at en av disse har ledelsesansvar/faglig ansvar, vil kunne heve kvaliteten på avgjørelsene samt sikre vedtakene i forhold til likebehandlingsprinsippet i forvaltningen. Fylkesmannen anbefaler også at internkontrollen forankres gjennom økt kompetanse i form av kurs, skolering mv av ansatte. Videre må det gjøres noe med forholdene i mottaket/ekspedisjonen, hvor de fysiske forholdene gjør det vanskelig å ivareta taushetsplikten overfor brukerne.

Fylkesmannen har merket seg at relasjonen mellom Øksnes kommunes ledelse, ved rådmann og hans stab, og Nav kontoret, synes å ha vært god hele veien siden etableringen. Dette til tross for de ustabile rammevilkårene Nav Øksnes har hatt siden etableringen. Fylkesmannen anbefaler at man viderefører/etablerer formaliserte og jevnlige kontaktpunkter mellom kommunens ledelse og Nav – Øksnes (Nav – leder), noe som vil kunne styrke relasjonen ytterligere, samt føre til økt kontinuitet i forhold til bemanningssituasjonen på kontoret.

Under tilsynet ble det avdekket at klagesaker etter lov om sosiale tjenester i Nav oversendes Øksnes kommunes hovedutvalg for helse og sosial til vurdering/behandling. Samtidig fremgår det at kommunen (kommunestyret) ikke har fattet formelt delegasjonsvedtak om denne prosedyren. Det er opp til kommunene selv å avgjøre rammene for sine politiske utvalg, så lenge dette er innenfor lov og forskrift mv. Dersom Øksnes kommune vurderer at det er hensiktsmessig at klagesaker etter lov om sosiale tjenester i Nav skal behandles i helse- og sosialutvalget, må Øksnes kommune formalisere denne rutinen gjennom delegert myndighet til utvalget.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.04.10 Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 11.12.10.

Intervjuer

Tilsynet intervjuet 5 ansatte ved Nav – Øksnes

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Under tilsynet ba Fylkesmannen om særskilt dokumentinnsyn, herunder de 5 siste vedtak om avslag på økonomisk stønad.

Sluttmøte ble avholdt12.11.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Dette var igjen avgrenset til temaene forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger, samt ivaretakelse av taushetsplikten.

Tilsynet var delt i tre underemner:

• hvordan henvendelser/søknader håndteres
• hvordan kartlegging/innhenting av relevante opplysninger skjer
• hvordan vurdering og beslutninger gjøres

Det ble funnet avvik innenfor områdene 1 og 3, hvordan henvendelser/søknader håndteres og hvordan vurderinger og beslutninger gjøres.

5. Funn

Avvik 1

1.1 Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottaket/ekspedisjonen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav § 44, jf. forvaltningsloven § 13 – 13 e, samt internkontrollforskriftens § 5, jf. § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av tilsynets befaring i ekspedisjonen på Nav – Øksnes, samt på bakgrunn av intervju med ansatte, at lokalitetene i front ikke ivaretar kravet om taushetsplikt når publikum gjør personlige henvendelser i ekspedisjonen på Nav – kontoret.
• Vertsfunksjonen/skranken i ekspedisjonen er plassert ved inngangsdøren (porten). Plasseringen er lite gunstig, da inngangsdøren grenser ut mot gangen i helsesenteret hvor det hele tiden ferdes andre personer som kan overhøre det som sies i skranken. I tillegg er selve mottaket relativt lite, noe som gjør det vanskelig for publikum å meddele seg i skranken uten at dette overhøres av andre personer som venter på å bli ekspedert.

Avvik 2

2.1 Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, følger ikke lovens hovedregel om kontantutbetaling av økonomisk stønad til bruker.

2.2 Øksnes kommunes rutinemessige praksis i forhold til utbetaling til kreditor fører til at man ulovlig tilkjennegir klientforhold. Dette er brudd på taushetspliktbestemmelsene i loven.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav § 22, samt § 44. Jf. også forvaltningslovens § 13.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av intervju og vedtak at økonomisk stønad utbetales til kreditor (strømleverandør, huseier mv) uten at det foreligger særskilte grunner for å fravike lovens hovedregel om kontantutbetaling.
• Praksisen fremstår som rutinemessig, hvilket er i strid med lovens krav om individuell/særskilt begrunnelse for denne type stønadsform/utbetalingsmåte.  

Avvik 3

3.1 Øksnes kommune, ved Nav Øksnes, praktiserer bruk av uforsvarlige sosialhjelpsnormer i utmålingen av økonomisk stønad.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, jf. § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av intervju og vedtak at Øksnes kommune praktiserer utbetaling av økonomisk stønad etter korttidsnormer opp til 6 måneder sammenhengene. Disse sosialhjelpsnormene fraviker mer enn 30 % i forhold til statlig veiledende normer.
• Utmåling av økonomisk stønad skal gjøres etter en individuell vurdering av stønadsmottakers behov. Øksnes kommunes bruk av korttidsnormer ivaretar ikke lovens krav om individuell utmåling av hjelpebehovet.
• Tjenester som ytes etter lov om sosiale tjenester i Nav skal være forsvarlige. Så vidt lave sosialhjelpsnormer brukt over så langt tidsrom ivaretar ikke stønadsmottakers rett til forsvarlig ytelse.

Merknad 1

1.1 Øksnes kommune, ved Nav Øksnes, vedtak om økonomisk stønad uten at avgjørelsene alltid er godt nok opplyst.

Myndighetskrav: forvaltningslovens § 17

• Det fremgår av enkelte vedtak at det foreligger noe manglende skriftliggjøring/redegjørelse av brukers livssituasjon/behov. Dette kan i en del tilfeller føre til at bruker har vanskeligheter med å forstå grunnlaget for kommunens beslutning (vedtaket). Begrunnelseskravet vil som oftest være større i saker hvor klager får avslag eller bare delvis medhold på søknaden.
• Omfanget fremstår som relativt sporadisk på bakgrunn av alle vedtakene Fylkesmannen har gjennomgått. Øksnes kommune bes allikevel om å være bevisste på forholdet, slik at alle vedtak sikres med hensyn til utredings- og opplysningsplikten i loven.
• Fylkesmannen viser også til kommunens bruk av feil lovhjemler/feil lovsitater i vedtakene, jf. at det i enkelte vedtak vises til tidligere lovparagrafer – §§ 5-1 og 5-2 i den ”gamle” loven. Det er viktig at vedtakene er adekvate også på dette området, slik at bruker informeres om riktig lovhjemmel og rett lovtekst. Nav Øksnes bør innarbeide dette i egen/ny vedtaksmal med referanser til §§ 18 og 19 i loven.

Merknad 2

2.1 Øksnes kommune, ved Nav – Øksnes, står i fare for å utelukke enkelte brukere fra retten til akutt økonomisk stønad til livsopphold.

Myndighetskrav: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19.

• I Øksnes kommunes skriftlige rutiner er det vist til at personer som mottar løpende økonomisk stønad og/eller som har regelmessig inntekt, ikke skal tildeles akutt økonomisk sosialhjelp (nødhjelp). Det fremkommer også at de samme dokumentasjonskravene skal gjelde ved nødhjelp som ved ordinære søknader.
• Ansatte ved Nav Øksnes anfører at denne skriftlige rutinen er gammel, og at den sjeldent/aldri praktiseres. Det opplyses at man i dag gjør individuelle vurderinger av alle som søker, uavhengig av livssituasjonen til vedkommende. Kommunen viser også til at dokumentasjonskravene er noe mildere ved disse henvendelsene, sammenliknet med ”ordinære” søknader hvor dokumentgrunnlaget for vedtaket gjerne blir mer omfattende.
• Fylkesmannen ber Øksnes kommune ved Nav Øksnes rette opp/endre ordlyden i de skriftlige rutinene for behandling av søknader om akutt økonomisk stønad. Samsvar mellom skriftlige rutiner og gjeldende praksis vil redusere risikoen for svikt på området. Se for øvrig kommentarer om skriftliggjøring av rutiner under punktet ’Beskrivelse av virksomheten – internkontroll’.

6. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften)
• FOR 2002-12-20 nr. 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Rundskriv 1-34/2001 – Sosial og helsedepartementet, Sosialtjenestelovens kapittel 5
• Rundskriv A-68 av 21.12.09 – Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Driftsavtale mellom Øksnes kommune og Nav – Nordland
• Samarbeidsavtale mellom Øksnes kommune og Nav – Øksnes
• Årsrapport Nav 2008 og 2009
• Oversikt over ansvars- og arbeidsområde for Nav - leder
• Organisasjonskart med stillinger, avdelinger, ansvar mv.
• Øksnes kommunes ansvarsfordeling for enhetene mottak og oppfølging
• Kompetanseplan for ansatte ved Nav - Øksnes
• Oversikt over ansatte i Nav – Øksnes
• Oversikt over ansatte i Nav – Øksnes som forvalter lov om sosiale tjenester i Nav
• Øksnes kommunes årsrapport for 2008 og 2009
• Kopi av alle vedtak om tildelt økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 for tidsrommet 10.05 – 04.06 2010
• Kopi av alle vedtak om avslag på økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 for tidsrommet 10.05 – 04.06 2010
• Rutinebeskrivelser i tilknytning til henvendelser og behandling av saker vedrørende økonomisk stønad etter §§ 18 og 19
• Oversikt over sosialhjelpsnormer
• Reglement for behandling av klientsaker i hovedutvalg for Helse- og sosial

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Tilsynet ba om utskrift av de 5 siste vedtakene (avslag) etter §§ 18 og 19

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn ble meldt i brev av 07.04.10
• Forespørsel om dokumentasjon ble meldt i brev av 04.08.10
• Den 02.11.10 sendte Fylkesmannen brev til Nav – Øksnes vedrørende program til tilsynet
• Diverse e – poster og telefoner mellom tilsynet og Nav – Øksnes vedrørende samordning av tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Ole Martin Karlsen	Rådmann	X	X	X
Just Hjalmar Nilsen	Nav leder		X
Karin Hjartøy	Sosialkurator/saksbehandler	X	X	X
Lena Arntzen	Sosialkurator/saksbehandler	X	X	X
Linda Karlsen	Ekspedisjon/vert	X	X
Johnny Åsen	Prosjektleder KVP	X
Elise Gustavsen	Kommunalsjef			X
Lisa Myhre	1. konsulent – oppfølging sykefravær	X

Fra tilsynsmyndigheene deltok:
Gry Roland Kjelstrup, Leif Aronsen og Finn Asbjørn Trones