Rapport fra tilsyn med tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming som bor i omsorgsboliger og bofellesskap - lov om sosiale tjenester kapitlene 4 og 4A ved Sortland kommune 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet skulle vurdere om kommunen har de rutiner som sikrer:

• at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenestelovens § 4-2, bokstav a-d, jfr § 4-3, med spesiell fokus på individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet samt bemanning
• at bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A kommer til anvendelse der dette anses som nødvendig.

Følgende avvik ble gitt:

Avvik 1:

Det er mangelfull vurdering og evaluering i vedtakene om tildeling av sosiale tjenester, jf. sosialtjenesteloven §§ 4-2 og 4-3, til personer med psykisk utviklingshemming som bor i egne leiligheter i bofellesskap eller i omsorgsboliger uten bemanning. Dette framgår av en gjennomgang av alle enkeltvedtak til disse personene, samt av intervju.

Avvik 2:

Bemanningen i bofellesskapene er ikke tilstrekkelig til å ivareta individuelt tilpassede tjenester til beboerne. Dette framgikk av intervju, samt av stedlige tilsyn i forbindelse med vedtak om bruk av tvang og makt i henhold til sosialtjenesteloven kapittel 4A overfor enkelte av personene med psykisk utviklingshemming i kommunen.

Dato: 14.12.2010

Liv Berit Nybakk
revisjonsleder

Leif Aronsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sortland kommune i perioden 25.08.10 – 14.12.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sortland kommune ligger i Vesterålen. Det er rundt 9.700 innbyggere i kommunen, hvorav rundt halvparten bor i kommunesenteret Sortland.

Tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming hører organisatorisk inn under resultatområdet omsorg, ledet av omsorgsjef. Omsorg er delt inn i fem avdelinger, hver ledet av to avdelingsledere i team.

Tilsynet er avgrenset til å gjelde tjenestetilbudet til voksne utviklingshemmede som bor i egne leiligheter i bofellesskap eller i omsorgsboliger uten bemanning. Tjenestetilbudet til de som bor i omsorgsbolig uten bemanning hører inn under avdeling for hjemmetjenester og omfatter 14 personer. Tjenestetilbudet til de som bor i bofellesskap hører inn under avdeling for funksjonshemmede. Det er tre bofellesskap med til sammen 21 personer.

Vedtak om tjenester blir fattet i avdeling for fellesfunksjoner etter innspill fra gruppeleder på det aktuelle tjenestested.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.08.2010.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.11.2010.

Intervjuer:

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.11.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet skulle vurdere om kommunen har de rutiner som sikrer:

• at tjenestemottaker mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter sosialtjenestelovens § 4-2, bokstav a-d, jf § 4-3, med spesiell fokus på individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet samt bemanning.
• at bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A kommer til anvendelse der dette anses som nødvendig.

5. Funn

Avvik 1:

Det er mangelfull vurdering og evaluering i vedtakene om tildeling av sosiale tjenester, jf. sosialtjenesteloven §§ 4-2 og 4-3, til personer med psykisk utviklingshemming som bor i egne leiligheter i bofellesskap eller i omsorgsboliger uten bemanning. Dette framgår av en gjennomgang av alle enkeltvedtak til disse personene, samt av intervju.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven §§ 17 og 24, samt forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Mangelfull informasjon om tjenestemottakers situasjon, bistandsbehov beskrives i liten grad.
• Vurderingene vedtaket bygger på framkommer ikke ut over at vedkommende fyller lovens krav til tjenester.
• Det forekommer varige endringer i tjenestebehov uten at enkeltvedtak på tjenester er blitt endret. Dette ved at tjenestemottakere er blitt pensjonert fra dagtilbud og dermed tilbringer mer tid i boligen.
• Det foretas ikke systematisk evaluering av vedtakene, samtidig som disse ikke er tidsavgrenset.

Kommentar:

I henhold til forvaltningsloven § 24 skal et enkeltvedtak begrunnes. I samme lov § 25 framgår det hva begrunnelsen skal innholde. Det skal bl.a. gis en beskrivelse av de faktiske forhold som vedtaket bygger på, m.a.o. kommunens oppfattelse av den enkelte tjenestemottakers situasjon og behov for tjenester. Videre skal det gis en redegjørelse for utøvelse av skjønn. Dette innebærer at det bør framgå av vedtaket hvorfor kommunen mener at de tiltak som tilbys vil dekke det nødvendige tjenestebehov på en forsvarlig måte.

Ved endringer av tjenestebehov må enkeltvedtaket endres fortløpende. Likeledes må vedtakene evalueres med jevne mellomrom. Dette for å kvalitetssikre at tjenestemottaker har et vedtak som avspeiler faktisk behov for tjenester.

Avvik 2:

Bemanningen i bofellesskapene er ikke tilstrekkelig til å ivareta individuelt tilpassede tjenester til beboerne. Dette framgikk av intervju, samt av stedlige tilsyn i forbindelse med vedtak om bruk av tvang og makt i henhold til sosialtjenesteloven kapittel 4A overfor enkelte av personene med psykisk utviklingshemming i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester § 4-3, jf. §§ 4-2 og 1-1, samt forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3.

Avviket bygger på følgende:

• Tjenestemottakere må vente på bistand, fordi tjenesteyterne er opptatt med å gi bistand til andre tjenestemottakere. Dette eksempelvis i en bolig med to tjenesteytere i helgene til fire tjenestemottakere, hvorav den ene tjenestemottakeren krever 2:1 bemanning i stellesituasjoner.
• Tjenestemottakere har blitt pensjonert fra aktivitetstilbud uten at det er tilført ressurser til boligen.
• For en tjenestemottaker er pensjonering utsatt på grunn av manglende ressurser til å ivareta vedkommende i sitt hjem på dagtid.
• Bemanningen i boligene har vært konstant over år, mens tjenestemottakernes behov varierer. Dette ut fra problematikken til de som til enhver tid bor i leilighetene, alderssammensetning, aldring, varierende helseforhold etc.
• Det er begrensede muligheter for innleie av vikarer, enten dette er ved sykdom eller for å styrke bemanningen i forhold til aktiviteter utenfor boligen.
• I en bolig har det vært reduksjon i bemanningen med 20 % stilling, uten at dette kan tilskrives redusert tjenestebehov.
• Systematisk bruk av fellesaktiviteter, selv om tjenestemottakerne bor i egne leiligheter.
  - Felles måltider og felles innkjøp av matvarer.
  - Systematisk bruk av fellesareal til fellesaktiviteter.
  - Felles turer ut av boligen, enten det er for å dra på aktiviteter, eller kun for å gå/kjøre tur.
• Det må nøye planlegging til for å kunne gjennomføre individuelle aktiviteter utenfor boligen, særlig i helgene. Dette innebærer at de individuelle aktivitetene må tas ”etter tur”.

Kommentar:

En person som er i en situasjon som beskrevet i sosialtjenesteloven § 4-3 har krav på tjenester fra kommunen. Tjenestene skal være på et forsvarlig nivå i forhold til de behovene som skal dekkes. Et tjenestetilbud som ikke tilfredsstiller kravet til forsvarlig nivå, kan ikke godtas ut fra hensynet til kommunens økonomi.

Hva som er et forsvarlig tjenestetilbud kan bl.a. utledes fra formålsparagrafen i sosialtjenesteloven, der det bl.a. heter at den enkelte skal ha mulighet til å ha en aktiv og meningsfull tilværelse i fellesskap med andre. Videre kan det utledes av forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene, der det listes opp hvilke grunnleggende behov som skal sikres av kommunen. Tilbud om varierte og tilpassede aktiviteter regnes bl.a. med blant disse.

Det vises også til rundskriv I-5/2007 fra helse- og omsorgsdepartementet: Aktiv omsorg - sentral del av et helhetlig omsorgstilbud. Der fastslås det bl.a. at retten til tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-3 også omfatter å ta del i hverdagslivets opplevelser og aktiviteter, opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, holde seg orientert og være aktiv med utgangspunkt i egne engasjement og interesser.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester av 13.desember 1991
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1997
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 23. desember 1967
• Forskrift av 27. juni 2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Sortland kommune
• Orientering om ny organisering av omsorg inkludert organisasjonskart
• Oversikt over utviklingshemmede i bofellesskap og omsorgsboliger uten bemanning, samt oversikt over tjenesteytere på de ulike tjenestesteder
• Kopi av alle gjeldende enkeltvedtak for overnevnte tjenestemottakere
• Orientering om kommunens kvalitetssystem for resultatenheten omsorg, med aktuelle prosedyrer for det reviderte området

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dagsplaner/ukeplaner for utviklingshemmede som bor i bofellesskap

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannens revisjonsvarsel datert 25.08.10
• Oversendelse av etterspurte dokumenter fra kommunen datert 23.09. og 02.10.10
• Program for gjennomføringen av tilsynet datert 05.10.10

8. Deltakere

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Leif Aronsen og Liv Berit Nybakk