Tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad, utredning og tildeling av avlastning til eldre i Hadsel kommune 2011

Det vises til vårt brev av 3. januar 2011 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og lov om statlig tilsyn § 2 varslet tilsyn med tjenesten til eldre, 67 år +, vedrørende søknad om avlastning. Det vises også til kommunens oversendelse av dokumenter mottatt hhv 10. og 11. februar 2011.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til omsorgsytere til eldre. Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannens/Helsetilsynets tilsynslag har bestått av seniorrådgiver Benthe Westgaard, rådgiver Audun Hole og seniorrådgiver Berit Kjølmoen.

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. 48 vedtak vedr 20 personer er gjennomgått og vurdert. Tilsynet har sett etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Tilsynet har funnet

• Mangelfull individuell vurdering av både omsorgsyter og hjelpetrengende
• Delvis feil lovhenvisning ved tildeling av avlastning/Klageinstans

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Det ble bedt om vedtak i alle saker som omhandler avlastning i perioden 1. januar 2009 til 31. desember 2010.

Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Tema for tilsynet

Utredningsplikten

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav. Utredningsplikten følger av forvaltningslovens (fvl) § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak.

Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak, og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkrete hjelpebehov og helsemessige og sosiale forhold.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre hjelpetiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og korttidsopphold kan være vesentlig forskjellig. Hovedbegrunnelse for å tildele korttidsopphold er behovet som den hjelptrengende har. Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning.

Funn

Det foreligger skriftlig søknad for 11 av sakene, enten fra søker/pårørende eller fra sykehus/fastlege. Ved gjennomgang av disse sakene finner tilsynet at det foreligger god dokumentasjon for behovene til både omsorgsyter og hjelpetrengende.

Når det gjelder de 9 andre sakene foreligger kun vedtakene, 14 stk., og opplysninger fra IPLOS. Kommunen viser i sitt oversendelsesbrev at dokumenter knyttet til disse sakene ikke finnes i en slik form at de kan sendes.

Individuell vurdering

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret. Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen. På området avlastning kan det forekomme forskjellige former for standardisering ved tildeling av tjenester og utmåling av hjelpens omfang. Dette kan komme i konflikt med retten til en individuell vurdering.

Funn:

Hadsel kommunes vedtak framstår som noe standardiserte og i kun 19 av vedtakene, hvorav 7 er for samme person, ang avlastning, gis en vurdering for hvorfor søknaden er innvilget.

I 5 vedtak gis det avslag på avlastning med begrunnelsen at det ikke er plass i sykehjemmene. Det fremkommer ikke om det er gjort vurdering av behov evt at andre tjenester skulle kunne avlaste tjenesteyter/ektefelle.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse- og sosialtjenester som enkeltvedtak skal oppfylle de krav som fremgår av fvl kap 5. Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt kan tilby for å oppfylle hjelpebehovet. Begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på, fvl § 25, og begrunnelsen skal gjengi de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Funn

Hadsel kommunes vedtak er skriftlige og det fremgår at 43 av søknadene er innvilget. Kommunen viser i liten grad til de faktiske forhold som vedtakene bygger på, og vedtakene fremstår som standardiserte. 5 vedtak er avslag på avlastning med begrunnelsen at det ikke er ledige plasser ved sykehjemmene. Her er det ikke foretatt noen konkret vurdering av behov på søknadstidspunktet ut i fra hva en kan se av tilsendte dokumenter.

Hadsel kommune fatter de fleste av sine vedtak om avlastning etter Lov om helsetjeneste i kommunene § 2-1, hvilket er feil lovanvendelse. Avlastning skal vurderes etter Lov om sosiale tjenester uavhengig av på hvilken måte kommunen velger å gi avlastningen. Når kommunen har avklart at brukeren fyller vilkårene for avlastning, vilkår for hjelp etter sosialtjenesteloven § 4-3 skal aktuelle tjenester etter § 4-2 vurderes. I disse sakene er det bokstav b) som er aktuell hjemmel, uavhengig av om avlastningen gis i form av opphold i institusjon/sykehjem eller et annet sted. Kun 8 av vedtakene om avlastning inneholder riktig lovhenvisning, men er noe upresis når det gjelder klageinstans.

Ett av kommunens vedtak der det er innvilget avlastning vises det til at tjenesten vil utløse krav om egenbetaling. Til det er å bemerke at det ikke kan kreves noen form for betaling under et avlastningsopphold, jfr Rundskriv I-1/94 Tilleggsrundskriv til rundskriv I-1/93 Lov om sosiale tjenester.

Til oppfølging

Tilsynet viser til de funn som er påpekt. Hadsel kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner på noen områder ved søknad om avlastning, slik at vedtakene oppfyller de krav som fremgår av forvaltningsloven;

• riktig lovhjemmel herunder klageinstans
• individuell vurdering
• krav til begrunnelse, spesielt ved avslag
• forsvarlig utredning av omsorgsyters/pårørendes behov for avlastning

Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland anmoder om Hadsel kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om tilbakemelding innen 17. april 2011.

Hitsendte dokumenter inneholder også kommunens rutinebeskrivelse vedr Saksbehandling v/plass i sykehjem, herunder avlastningsopphold. En kommentar til denne er at Lov om sosiale tjenester, hvor avlastning lovhjemles, er utelatt i oversikten over aktuelle lovverk som kan komme til anvendelse.

Med hilsen

Jan-Petter Lea (e.f.)
fylkeslege

Anne Sofie Mortensen
avdelingsdirektør

Saksbehandler: Berit Kjølmoen