Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen - behandling av søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav - §§ 18 og 19 - Herøy kommune - 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Dette var igjen avgrenset til temaene forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikten. Tilsynet hadde fokus på tre underemner:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger i forhold til stønad

Avvik:

Fylkesmannen ga Herøy kommune v. Nav Herøy tre avvik under tilsynet.

Avvik 1.

Herøy kommune, ved Nav Herøy, ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottaket/ekspedisjonen. Avvike må lukkes innen 01.02.12

Avvik 2.

Herøy kommune, ved Nav Herøy, følger ikke lovens krav om oppholdskommunens ansvar. Avviket må lukkes snarlig.

Avvik 3.

Herøy kommune, ved Nav Herøy, utmåler økonomisk stønad så vidt lavt at tjenestemottakerne i svært få tilfeller har tilstrekkelige midler til livsopphold.

Fylkesmannen ber om tilbakemelding innen 01.02.12 om at alle avvikene er lukket.

 

Merknader:

 

 

Det ble gitt tre merknader under tilsynet:

• Innkreving av dokumentasjon fremstår i enkelte tilfeller som noe rutinemessig.
• Enkelte vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens krav til begrunnelse.
• Noe risiko for manglende individuell vurdering av stønad til klær, etablering og merkedager.

Merknadene er ikke å anse som lovbrudd, og utløser dermed ikke oppfølgingsplikt fra kommunens side. Fylkesmannen oppfordrer allikevel Herøy kommune, ved Nav Herøy, å fokusere på merknadene, da det foreligger noe fare for svikt som kan medføre brudd på lov og forskrift.

Dato: 12.10.11

Finn Asbjørn Trones
revisjonsleder

Vanja Ailin Os
revisorer

 

Gry Roland Kjelstrup
revisorer

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonsmetodikk i Herøy kommune, ved Nav Herøy, i perioden 16.06. – 14.09 2011.Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med Nav etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved intervjuer, gjennomgang av skriftlig dokumentasjon og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Herøy kommune er en relativt liten kystkommune med vel 1700 innbyggere. Kommunen ligger på Helgeland og er spredt på flere øyer, med Silvalen som kommunesenter. Det er gode kommunikasjoner internt i Herøy som følge av bru- og fergeforbindelser mellom øyene. Det er også ferge inntil fastlandet, både fra Herøy og via nabokommunen Dønna. Næringsgrunnlaget i Herøy er først og fremst basert på primær- og servicenæringer, hvor blant annet fiskeoppdrett og offentlig tjenesteyting sysselsetter mange av kommunens innbyggere.

Herøy kommune inngikk samarbeidsavtale med Nav Nordland i 2009 gjennom etablering av Nav Herøy. Kontoret har i dag 5 ansatte inkludert leder, i tillegg til løpende rullering av statlig ansatte fra Nav Alstahaug som følge av overtallighet ved dette kontoret. Det arbeides for å plassere overtalligheten permanent ved Nav Herøy. Nav Herøy har én saksbehandler som forvalter økonomisk stønad. Alle veiledere, både statlige og kommunale ved Nav Herøy, betjener kontoret i front etter regelmessig rullering. Nav Herøy er samlokalisert med kommuneadministrasjonen i Herøy, noe som fører til tett samhandling med kommunens ledelse, kommunalleder og rådmann. Ekspedisjonen ved Nav Herøy ligger i eget mottak inne i rådhuset, hvor brukere må passere kommunens servicesenter før de kommer inn i mottaket på Nav. Nav Herøy har i dag vertsfunksjon overfor Nav Dønna, noe som medfører at leder ved Nav Herøy også leder Nav-kontoret i Dønna kommune. Det arbeides mot at denne ordningen skal bli permanent.

I tillegg til å forvalte lov om sosiale tjenester i Nav, har Nav Herøy oppgaver knyttet til rusforebyggende tiltak, tjenester til flyktninger samt forvaltning av Husbankens regelverk.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.06.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.09.11.

Intervjuer

Tilsynet intervjuet 3 ansatte ved Nav Herøy, i tillegg til rådmann i Herøy kommune.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.09.11.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Dette var igjen avgrenset til temaene forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger, samt ivaretakelse av taushetsplikten.

Tilsynet var delt i tre underemner:

• hvordan henvendelser/søknader håndteres
• hvordan kartlegging/innhenting av relevante opplysninger skjer
• hvordan vurdering og beslutninger gjøres

Det ble funnet avvik innenfor områdene 1 og 3.

Det ble gitt merknader innenfor områdene 2 og 3.

5. Funn

Avvik 1

Herøy kommune, ved Nav Herøy, ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottaket/ekspedisjonen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav § 44, jf. forvaltningsloven § 13 – 13 e, samt internkontrollforskriften § 5, jf. § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av tilsynets befaring i ekspedisjonen på Nav Herøy, samt på bakgrunn av intervju med ansatte, at lokalitetene i front ikke ivaretar kravet om taushetsplikt når publikum gjør personlige henvendelser i ekspedisjonen på Nav-kontoret.

Kommentar:

Vertsfunksjonen/skranken på Nav Herøy er plassert ca 1,5 meter fra ventesone. Dette innebærer at det er lett for publikum i ventesone å overhøre det som blir sagt ved skranken, mellom bruker og ansatt.

Mottaket er også relativt lite, med små muligheter for avskjerminger, lydisoleringer mv. Dette vanskeliggjør arbeidet med å skape forhold som sikrer at taushetsplikten ivaretas.

Avvik 2

Herøy kommune, ved Nav Herøy, følger ikke lovens krav om oppholdskommunens ansvar.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav § 3, jf. §§ 18 og 19.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av intervju at brukere som ikke er bostedsregistrert i/bor på Herøy blir avvist ved henvendelser/søknader om økonomisk stønad. Brukere henvises til sin hjemkommune for eventuelt å fremsette søknad der.

Kommentar:

I lov om sosiale tjenester i Nav, § 3, er det presisert at kommunen skal yte tjenester etter loven til alle som oppholder seg i kommunen.

Når Herøy kommune avviser brukere med henvisning til deres bostedskommune, så er dette et brudd på § 3. Det er brukers oppholdskommune som regulerer vedkommendes rett til å få vurdert henvendelser/søknader, ikke hvor bruker er bostedsregistrert. Nav Herøy vil dermed være forpliktet til å vurdere søknader om økonomisk stønad, da Herøy kommune er å anse som oppholdskommune i disse tilfellene.

Avvik 3

Herøy kommune, ved Nav Herøy, utmåler økonomisk stønad så vidt lavt at tjenestemottakerne i svært få tilfeller kan få tilstrekkelige midler til livsopphold.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, jf. § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av intervju, styringsdokumenter og vedtak at Herøy kommune praktiserer rutinemessig utbetaling av økonomisk stønad etter normer som ligger 17 % under statlig veiledende normer. Dette gjelder også i tilfeller hvor stønader beregnes i forhold til familier med barn.

Kommentar:

I lov om sosiale tjenester i Nav, § 4, er det presisert at økonomiske ytelser skal være forsvarlige. Det vises også til formålsbestemmelsen i loven som særskilt vektlegger barns behov for å kunne delta i fritid og aktiviteter, jf. § 1.

Bruk av sosialhjelpsnormer skal blant annet sikre likebehandling av kommunens brukere av kommunale tjenester. Imidlertid er det et krav i loven at stønader skal være forsvarlige, også i situasjoner hvor utmålingen gjøres i forhold til kommunal norm. Spesielt familier med barn vil ha behov for individuell vurdering, blant annet for å sikre barns muligheter til å delta i lek og fritid sammen med andre barn.

Vedtak, intervju og styringsdokumenter i Herøy kommune viser at utmålinger etter kommunale normer praktiseres regelmessig etter normer som ligger 17 % under statlige veiledende satser. Fylkesmannen vurderer dette som uforsvarlig lavt, da så vidt lave normer får konsekvenser for innvilget stønad, herunder at denne i svært få tilfeller sikrer et forsvarlig livsopphold til mottaker, jf. § 4.

Tilsynet har ingen myndighet til å instruere Herøy kommune til å ta i bruk statlig veiledende satser, da de statlige normene kun er veiledende overfor kommunene. Jf. rundskriv I-13/2001, hvor blant annet forholdet mellom statlige veiledende satser og kommunale sosialhjelpsnormer er nærmere beskrevet. Fylkesmannen oppfordrer allikevel Herøy kommune å se hen til statlig veiledende normer når nye satser eventuelt skal behandles i kommunestyret i løpet av høsten 2011, jf. delegasjonsreglementet i Herøy kommune. Uavhengig av om Herøy kommune bruker statens veiledende eller egne kommunale satser vil ytelsene i hvert enkelt tilfelle måtte være forsvarlig, jf. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Jf. lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, jf. §§ 1 og 4.

Merknad 1

Innkreving av dokumentasjon fremstår i enkelte tilfeller som noe rutinemessig.

Myndighetsområde: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 5, 18, 19, 41 og 43, jf. forvaltningslovens § 17.

Merknaden bygger på følgende:

• På bakgrunn av informasjon fra intervju, samt skriftlige prosedyrer, kan det virke som rutinene i enkelte tilfeller er noe rigide i forbindelse med innhenting av informasjon for å kunne behandle søknader om økonomisk stønad.

Kommentar:

Kommunen er forpliktet å gjøre individuelle vurderinger med hensyn til innkreving av dokumentasjon for å kunne behandle søknader. Tilsynet vurderer at det er noe risiko for at praksis på dette området kan bli for rutinepreget. Dette kan medføre uforholdsmessig lang saksbehandlingstid, eventuelt at søknader avslås som følge av at noen brukere ikke er i stand til å innfri dokumentasjonskravene.

Merknad 2

Enkelte vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens krav til utforming og begrunnelse.

Myndighetskrav: Forvaltningslovens §§ 17, 24 og 25, jf. lov om sosiale tjenester i Nav §§ 21 fjerde ledd, 22 og 41.

Merknaden bygger på følgende:

• De individuelle vurderingene som ligger til grunn for fravikelse av hovedregelen om kontantutbetaling, kommer ikke godt nok frem i enkeltvedtakene til brukerne.

Kommentar:

Tilsynet finner gjennom intervju at Herøy kommune i praksis gjør individuelle vurderinger når stønader utbetales som varer og tjenester. Imidlertid er ikke disse særskilte begrunnelsene innarbeidet i brukernes vedtak, noe som er i strid med forvaltningslovens krav om at enkeltvedtak skal begrunnes.

Omfanget av disse vedtakene er relativt marginalt til at det er grunnlag for å anse dette som et systemmessig avvik. Allikevel finner tilsynet at det foreligger risiko for svikt, da relevante forhold som ligger til grunn for utbetaling av stønaden som varer og tjenester skal rettssikres skriftlig i enkeltvedtak.

Ellers påpeker tilsynet at enkelte vedtak med fordel kan utredes noe mer. Det vises spesielt til at det bør foreligge økonomisk oversikt over inntekter og utgifter, slik at bruker på en lettfattelig måte kan forstå utregning i forhold til norm.

Videre har vedtak mangler i forhold til formalia. Det vises særskilt til at søknadsdato uten unntak settes til behandlingsdato. Tilsynet har ikke registrert at dette får innvirkning på innvilget ytelse. Det foreligger også en ”overhjemling” i vedtakene, da hjemmelshenvisning til bruk av vilkår ofte er skrevet inn i vedtaket, uten at det er satt vilkår til ytelsen i den enkelte sak.

Merknad 3

Noe risiko for manglende individuell vurdering av stønad til klær, etablering og merkedager.

Myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19.

Merknaden bygger på følgende:

• Skriftlige rutiner viser at det er satt tak på ytelser til klær, merkedager og etablering. Imidlertid fremgår det av intervju at dette ikke praktiseres etter rutinene, da det faktisk gjøres individuelle vurderinger med hensyn til størrelsen på utmålingen i disse sakene. Det ytes derfor enkelte ganger stønader til disse formålene som går ut over føringene i de skriftlige prosedyrene.

Kommentar:

Tilsynet registrerer at de skriftlige rutinene på dette lovområdet ikke er i samsvar med praksis. Det vurderes derfor at det foreligger fare for svikt, da lovens krav om individuell beregning av ytelse står i fare for å bli satt til side som følge av at skriftlige rutiner kan legge føringer på utbetaling stønad. Dette innebærer blant annet økt risiko for lovbrudd, eksempelvis hos nytilsatte, vikarer mv, hvor ansatte ennå ikke er fortrolig med utøvende praksis. Se for øvrig punkt 6, tilsynets anførsler vedrørende internkontrollen på det reviderte området.

6. Internkontroll

Ifølge lov om sosiale tjenester i Nav § 5 er kommunen forpliktet til å føre internkontroll innenfor det reviderte området, jf. kapittel 4 i loven. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan dette lovkravet ivaretas. Det foreligger ikke eksakte krav at internkontrollen skal skriftliggjøres, da virksomheten selv avgjør hvilke ordninger, arbeidsprosesser mv, som skal foreligge i skriftlig form. Imidlertid er det vanlig med noe skriftliggjøring, da dette gjerne bidrar til økt fokus på internkontrollen, med dertil påfølgende sikring av drift i samsvar med lov og forskrift.

I Herøy kommune, ved Nav Herøy, er det på en del områder noe avstand mellom skriftlige rutiner og hvordan tjenestene faktisk utføres. Det vises særskilt til skriftlige rutiner på områdene dokumentasjonskrav til søknad og stønad til klær, etablering og merkedager. Her er praksis noe romsligere enn skriftliggjøringen, da det gjøres individuelle vurderinger på disse områdene ut over de skriftlige føringene. Tilsynet ber Herøy kommune vurdere å oppdatere de skriftlige rutinene slik at det blir samsvar mellom disse og den faktiske utførelsen av tjenestene.

Videre avdekket tilsynet at det på statlig side i Nav Herøy har vært/er to vakante stillinger ledige som følge av sykdom. Dette har medført at Nav-leder, som ble tilsatt i januar 2011, ikke har hatt optimale forutsetninger for å sette seg inn i fagfeltet på det reviderte området. Disse rammebetingelsene, samt at Nav-leder har lederansvar for Nav Dønna, får konsekvenser for blant annet arbeidet med internkontrollen på det reviderte området.

Nav Herøy er også relativt sårbare i forhold til tjenesteproduksjon innenfor det reviderte området. Det er kun én saksbehandler som forvalter økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Det vil derfor kunne oppstå situasjoner hvor kontoret ikke klarer å ivareta saksbehandlingskravene i loven, med de eventuelle konsekvensene dette kan få for brukerne.

Ellers har tilsynet avdekket at det ikke foreligger delegering til Nav-leder med hensyn til å kunne behandle saker etter lov om sosiale tjenester i Nav. Fylkesmannen ber Herøy kommune formalisere dette.

Det fremgår også at Herøy kommune har politisk nemnd for behandling av klager etter lov om sosiale tjenester i Nav. Imidlertid fremstår ikke oppgavene til dette organet tydelig, da nemndas oppgaver er avgrenset til å behandle saker av prinsipiell karakter. Fylkesmannen avdekket noe usikkerhet hos ansatte med hensyn til nemndas ansvarsområde. Tilsynet ber derfor Herøy kommune oppdatere delegeringen til klagenemnda, slik at grensedragningen i forhold til Nav Herøy tydeliggjøres.

For øvrig har Fylkesmannen merket seg at det er tett og god samhandling mellom kommunens ledelse og Nav Herøy. Samlokaliseringen fører til at rådmann og kommunalleder har daglig kontakt og oppfølging med leder og ansatte ved NAV Herøy. Begge parter anser dette som viktig med tanke på driften av Nav Herøy.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• FOR 2010-11-19 nr. 1463: Forskrift om internkontroll i kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften)
• FOR 2002-12-20 nr. 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• IS-1183, Sosial- og helsedirektoratet, ”hvordan holde orden i eget hus”, internkontroll i helse og sosialtjenesten
• Rundskriv 1-34/2001 – Sosial og helsedepartementet, Sosialtjenestelovens kapittel 5
• Rundskriv I-13/2001 av 13.02 2001 - Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold.
• Rundskriv A-1/2010 av 17.12.10 - Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over Nav Herøy
• Oversikt over ansatte ved Nav Herøy
• Nav Herøy, beskrivelse av aktiviteter og ansvarsområder
• Delegeringsbestemmelser
• Søknadsskjema
• Dokumentasjonskravskjema i forbindelse med søknad
• Kopi av etterspurte vedtak for perioden 02.05 – 17.06 2011 etter §§ 18 og 19.
• Årsmeldinger for 2010 og 2009
• Sikkerhetshåndbok i internkontroll
• Brukerinstruks for informasjonssikkerhet for ansatte
• Arbeidsavtaledokument
• Driftsavtale mellom Herøy kommune og Nav Nordland
• Samarbeidsavtale mellom Herøy kommune og Nav Nordland
• Oversikt over sosialhjelpsnormer

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Tilsynet ba om innsyn i 4 vedtak med underlagsmateriell etter §§ 18 og 19
• Tilsynet hadde befaring i mottaket/ekspedisjonen på Nav Herøy

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn ble meldt i brev av 16.06.11
• Forespørsel om dokumentasjon ble meldt i brev av 16.06.11
• Program for tilsynet ble sendt i brev av 19.08.11
• Diverse e-poster og telefoner mellom tilsynet og Nav Herøy vedrørende samordning av tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøtet og sluttmøtet, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Roy Skogsholm	Rådmann	X	X	X
May-Brith Pedersen	Leder	X	X	X
Mai-Lis Larsen	Veileder	X	X	X
Eva Prestø	Veileder	X	X	X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Vanja Ailin Os, Gry Roland Kjelstrup og Finn Asbjørn Trones