Tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad, utredning og tildeling av avlastning til eldre i Lødingen kommune 2011

Det vises til vårt brev av 3. januar 2011 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Nordland med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og lov om statlig tilsyn § 2 varslet tilsyn med tjenesten til eldre, 67 år +, vedrørende søknad om avlastning. Det vises også til oversendt dokumentasjon fra Lødingen kommune mottatt 8. februar 2011.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til omsorgsytere til eldre. Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannens/Helsetilsynets tilsynslag har bestått av seniorrådgiver Benthe Westgaard, rådgiver Audun Hole og seniorrådgiver Berit Kjølmoen.

Virksomhetens kontaktperson har vært Klara Wollvik Sommerseth.

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandling ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. 6 vedtak vedr 3 personer er gjennomgått og vurdert. Dokumenter knyttet til 2 personer hvor det ikke foreligger noen vedtak er også gjennomgått. Tilsynet har sett etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Tilsynet har funnet

• Manglende kartlegging av pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning
• Mangelfull individuell vurdering både av omsorgsyter og omsorgstrengende
• Delvis feil/manglende lovhenvisning ved tildeling av avlastning

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Det ble bedt om vedtak i alle saker som omhandler avlastning i perioden 1. januar 2009 til 31. desember 2010.

Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Tema for tilsynet

Utredningsplikten

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav. Utredningsplikten følger av forvaltningslovens (fvl) § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak.

Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak, og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkrete hjelpebehov og helsemessige og sosiale forhold.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre hjelpetiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og korttidsopphold kan være vesentlig forskjellig. Hovedbegrunnelse for å tildele korttidsopphold er behovet som den hjelptrengende har. Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning.

Funn

Det foreligger skriftlig søknad for alle 5 tilsendte saker i form av et søknadsskjema. Skjemaene er utfylt slik at de gir en god beskrivelse av den enkeltes situasjon.

Det finnes imidlertid ingen dokumentasjon knyttet til kartlegging av behovet verken for omsorgsyter eller hjelpetrengende.

Individuell vurdering

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret. Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen. På området avlastning kan det forekomme forskjellige former for standardisering ved tildeling av tjenester og utmåling av hjelpens omfang. Dette kan komme i konflikt med retten til en individuell vurdering.

Funn

3 av Lødingen kommunes vedtak framstår som standardiserte og omsorgsyters/pårørendes individuelle behov for avlastning er ikke vurdert.

I 3 vedtak gis det avslag på avlastning med begrunnelsen:

• at det ikke er ledige avlastningsplasser i kommunen
• at det ikke kan tilbys fast avlastning en uke pr mnd
• kan ikke tilbys plass, men settes på venteliste for plass ved ledighet

Det fremkommer ikke om det er gjort vurdering av behov evt at andre tjenester skulle kunne avlaste tjenesteyter/ektefelle.

2 av sakene inneholder ingen opplysninger som viser om kommunen har tatt stilling til innholdet i søknadene evt innvilget andre type tjenester som kan avlaste pårørende. med andre ord kan det synes som om disse sakene ikke er realitetsbehandlet.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse- og sosialtjenester som enkeltvedtak skal oppfylle de krav som fremgår av fvl kap 5. Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt kan tilby for å oppfylle hjelpebehovet. Begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på, fvl § 25, og begrunnelsen skal gjengi de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Funn

Lødingen kommunes vedtak i 3 saker er skriftlige og det fremgår at søknadene er innvilget, jf fvl § 27. Kommunen viser ikke til de faktiske forhold som vedtakene bygger på. 3 av vedtakene er avslag på avlastning med begrunnelser som nevnt over. Her er det heller ikke foretatt noen konkret vurdering av behov på søknadstidspunktet ut i fra hva en kan se av tilsendte dokumenter.

Lødingen kommune fatter 4 av sine vedtak om avlastning etter lov om sosiale tjenester § 4-2b, men mangler rettighetsbestemmelsen. Rettighetsbestemmelsen for tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d, er § 4-3. Dette innebærer at en forutsetning for å ha krav på § 4-2 a-d tjenester er at vedkommende oppfyller vilkårene i § 4-3.

2 vedtak som omhandler avslag oppfyller ingen av kravene som fremgår av fvl kap 5. Disse har mer en form som en ”beskjed” til søker.

I kommunens vedtak der det er innvilget avlastning vises det til hvilke utgifter en enkelte må dekke selv. Til det er å bemerke at det ikke kan kreves noen form for betaling under et avlastningsopphold, jfr Rundskriv I-1/94 Tilleggsrundskriv til rundskriv I-1/93 Lov om sosiale tjenester.

Til oppfølging

Tilsynet viser til de funn som er påpekt. Lødingen kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner ved søknad om avlastning slik at vedtakene oppfyller de krav som fremgår av forvaltningsloven;

• riktig lovhjemmel
• individuell vurdering av hjelpebehovet til omsorgsyter og omsorgstrengende
• krav til begrunnelse, spesielt ved avslag
• forsvarlig utredning av omsorgsyters/pårørendes behov for avlastning
• søknader blir behandlet

Fylkesmannen/Helsetilsynet Nordland anmoder om Lødingen kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om tilbakemelding innen 15. april 2011.

Det vises for øvrig til Veileder IS-1040 ”Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester” utgitt av Helsedirektoratet.

Med hilsen

Jan-Petter Lea (e.f.)
fylkeslege

Anne Sofie Mortensen
avdelingsdirektør

Saksbehandler: Berit Kjølmoen