Rapport fra tilsyn i Tysfjord kommune - Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer forsvarlige sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming, jf. lov om sosiale tjenester §§ 4-3 og 4-2 a-d.
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i kapittel 4A).
• Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt etter sosialtjenesteloven kapittel 4A der dette er nødvendig.

Det ble under tilsynet avdekket to avvik og gitt en merknad.

Avvik 1:

Tysfjord kommune sikrer ikke at personer med psykisk utviklingshemming får de tjenester de har behov for/krav på.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester § 2-1, § 4-3, § 4-2 bokstavene a og c, § 8-4 samt forskrift om internkontroll § 4.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke tjenestemottakernes rettigheter i forhold til kapittel 4A i lov om sosiale tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester § 2-1, § 2-3, § 4A-3, §4A-5 og § 4A-7 samt forskrift om internkontroll § 4.

Merknad 1:

Enkeltvedtakene om tildeling av sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstavene a-d, j f § 4-3 er mangelfullt begrunnet. Merknaden gis også i forhold til enkeltvedtak som kommunen har hjemlet i kommunehelsetjenesteloven, der tjenesten er å betrakte som hjelp til egenomsorg og personlig stell i henhold til sosialtjenesteloven § 4-2 a – praktisk bistand.

Dato: 18.05.2011

Liv Berit Nybakk revisjonsleder

Finn Asbjørn Trones og Marina Angell revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Tysfjord kommune i perioden 25.01.2011 - 18.05.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tysfjord kommune ligger i nordre del av Nordland fylke. Kommunen har sitt navn etter Tysfjorden, som har flere lange sidefjorder, og som kommunikasjonsmessig deler kommunen i en østlig og en vestlig del. Pr. januar 2011 var det 2002 innbyggere i kommunen. De fleste bor i kommunesenteret Kjøpsvik, som ligger i den østlige delen av kommunen samt på tettstedet Drag, som ligger i den vestlige delen. Det er videre to mindre tettsteder - Storjord og Musken. Kommunen ligger i det lulesamiske kjerneområdet og er tospråklig.

Det er registrert 22 personer med psykisk utviklingshemming i Tysfjord kommune. Det blir kjøpt tjenester for den ene av disse utenfor kommunen. En av personene har langtidsopphold på sykehjem. Av de øvrige 20 bor 8 i omsorgsbolig, mens 12 bor alene i egen bolig eller sammen med familiemedlemmer.

Pleie- og omsorgstjenesten i kommunen er organisatorisk plassert under helse- og omsorgssjefen, og er delt i to distrikt - øst og vest, med distriktsleder for hvert distrikt. Under distriktslederne er det avdelingssykepleiere for henholdsvis sykehjem og åpen omsorg Kjøpsvik i øst og avdelingssykepleier for åpen omsorg Drag og åpen omsorg Storjord i vest. Kommunen har ingen egen tjeneste for utviklingshemmede.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.01.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 11.04.2011

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.04.2011

4. Hva tilsynet omfattet

• Om kommunen sikrer forsvarlige sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming, jf. lov om sosiale tjenester §§ 4-3 og 4-2 a-d.
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i kapittel 4A).
• Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt etter sosialtjenesteloven kapittel 4A der dette er nødvendig.

 

5. Funn

Avvik 1:

Tysfjord kommune sikrer ikke at personer med psykisk utviklingshemming får de tjenester de har behov for/krav på.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester § 2-1, § 4-3, § 4-2 bokstavene a og c, § 8-4 samt forskrift om internkontroll § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Mangelfull bemanning medfører at enkeltbrukere ikke får de tjenester de har vedtak på. Dette ved at personer som har vedtak på oppfølging i omsorgsbolig 24 timer i døgnet blir overlatt til seg selv mens tjenesteyteren utfører/deltar i stell av andre tjenestemottakere. Av samme grunn blir tidvis planlagte aktiviteter utenfor hjemmet kansellert for disse brukerne.
• Enkelte vedtak om støttekontakttjeneste iverksettes ikke. Dette fordi det er vanskelig å få engasjert støttekontakter. Det framgikk av tilsynet at støttekontakttjenesten ikke alltid blir erstattet av annet tjenestetilbud.
• Helheten i tjenestetilbudet synes å være mangelfullt ivaretatt. Vedtak på tjenester fattes og iverksettes av to forskjellige tjenester – åpen omsorg og psykiatritjenesten. Det er ingen felles ledelse på distriktsnivå, og heller ikke formalisert samarbeid tjenestene imellom.
• Det er ikke formaliserte rutiner med hensyn til evaluering av løpende tjenester.
• Tjenestevedtakene er ikke tidsavgrenset. Samtidig fattes det flere vedtak for hver tjenestemottaker, både av ulike tjenester som nevnt ovenfor, og for ulike deltjenester. Vedtakene fattes på forskjellig tidspunkt, ofte med års mellomrom.

Kommentar vedr. siste kulepunkt:

Det opplyses under tilsynet at tjenestetilbudet endres ved behov. Dette ved at de som utfører tjenester gir beskjed om endringer i behov til sine ledere. Så lenge kommunen ikke utfører jevnlige og helhetlige evalueringer av tjenestetilbudet til den enkelte tjenestemottaker vil det være fare for svikt, ved at behovsendringer ikke blir fanget opp eller fulgt opp videre.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke tjenestemottakernes rettigheter i forhold til kapittel 4A i lov om sosiale tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester § 2-1, § 2-3, § 4A-3, §4A-5 og § 4A-7 samt forskrift om internkontroll § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Ansatte i kommunen som jobber med utviklingshemmede personer har ikke mottatt opplæring i kapittel 4A i sosialtjenesteloven.
• Overnevnte ansatte i kommunen har mangelfull kjennskap til ansvar og oppgaver med å skrive meldinger og forberede, utforme og fatte vedtak om bruk av tvang og makt.
• I ett tilfelle anvendes tvang uten at dette er regulert i henhold til reglene i kapittel 4A. Tvangen går ut på at kniver og bestikk er fjernet fra tjenestemottakers leilighet.
• Kommunen har ingen prosedyrer på området – internkontroll.

Kommentar:

Reglene i kapittel 4A skal ivareta to hensyn. For det første skal reglene hindre at personer med utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Nødvendig bruk av tvang eller makt skal reguleres gjennom fastsatte prosedyrer, herunder lovlige fattede vedtak. Det andre hensynet som skal ivaretas er å forebygge og begrense bruk av tvang og makt. Opplæring i sosialtjenestelovens kapittel 4A anses som nødvendig for at tjenesteyterne skal kunne ivareta de to hensynene som det er referert til. Dette innebærer kunnskaper om hva som betraktes som tvang og makt i henhold til loven, hvordan bruk av tvang og makt kan forebygges, hvilke vilkår som må være oppfylt for at tvang og makt kan benyttes og ikke minst hvordan nødvendig tvang kan utføres på en forsvarlig måte. Likeledes er det nødvendig med kunnskaper om saksbehandling, eksempelvis innsending av meldinger ved skadeavvergende tiltak i en nødsituasjon.

Merknad 1:

Enkeltvedtakene om tildeling av sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstavene

a-d, jf § 4-3 er mangelfullt begrunnet. Merknaden gis også i forhold til enkeltvedtak som kommunen har hjemlet i kommunehelsetjenesteloven, der tjenesten er å betrakte som hjelp til egenomsorg og personlig stell i henhold til sosialtjenesteloven § 4-2 a – praktisk bistand.

Merknaden er bygget på følgende:

Det framgår av enkeltvedtakene hvor mange timer bistand den enkelte tjenestemottaker er tilstått pr. uke, samt hvordan disse timene skal brukes. I mange av vedtakene framgår det imidlertid ikke hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på, og heller ingen redegjørelse for utøvelse av skjønn.

Kommentar:
I henhold til forvaltningsloven § 24 skal et enkeltvedtak begrunnes. I samme lov § 25 framgår det hva begrunnelsen skal innholde. Det skal bl.a. gis en beskrivelse av de faktiske forhold som vedtaket bygger på, med andre ord kommunens oppfattelse av den enkelte tjenestemottakers situasjon og behov for tjenester. Videre skal det gis en redegjørelse for utøvelse av skjønn. Dette innebærer at det bør framgå av vedtaket hvorfor kommunen mener at de tiltak som tilbys vil dekke det nødvendige tjenestebehov på en forsvarlig måte.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det framgår av sosialtjenesteloven § 2-1, andre ledd at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Dette innebærer systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i lovgivningen. Hva et internkontrollsystem skal inneholde framgår av forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 bokstavene a-h.

Tilsynet finner at Tysfjord kommune har et mangelfullt utviklet internkontrollsystem innenfor de reviderte lovområdene. Kommunen har i praksis ikke hatt fokus på kapittel 4A i sosialtjenesteloven, noe som gir seg utslag i manglende styringssystemer innenfor dette feltet. Også i forhold til tjenesteyting i henhold til lov om sosiale tjenester kapittel 4, i Tysfjord kommune også hjemlet i lov om kommunehelsetjenester, framstår internkontrollen som mangelfull.

Gjennomgang av styringsdokumenter, samt intervju av ledere og tjenesteytere i kommunen viser at det er mangler i forhold til de fleste punkter i forskriftens § 4. Tilsynet vil spesielt rette oppmerksomheten mot punkt f, der det framgår at de ansvarlige for virksomheten skal skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Det vises for øvrig til de to avvikene.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991, med senere endringer
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967, med senere endringer.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002.

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Gjeldende organisasjonskart
• Oversikt over tjenesteytere i Pleie og omsorg og Psykiatritjenesten i kommunen
• Stillingsbeskrivelser
• Delegasjonsreglement
• Opplæringsplan
• Oversikt over personer med psykisk utviklingshemming som mottar tjenester fra kommunen
• Kopi av alle gjeldende enkeltvedtak på tjenester fra Pleie og omsorg og Psykiatritjenesten for overnevnte tjenestemottakere

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dag- og ukeplaner for enkelte av personene med utviklingshemming

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannens revisjonsvarsel datert 25.01.11
• Oversendelse av etterspurte dokumenter fra kommunen datert 25.02.11
• Oversendelse av supplerende dokumenter fra kommunen datert 04.03. og 11.03.11
• Program for gjennomføring av tilsynet datert 09.03.11
• Oversendelse av foreløpig rapport fra tilsynet datert 02.05.11

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Heidi Westvik Pedersen	Distriktsleder pleie og omsorg vest	X	X	X
Pernille K. Storøy	Avdelingssykepleier Drag	X	X	X
Helene Eriksen	Miljøarbeider psykiatritjenesten	X	X	X
Cecilie Ellingsen	Assistent Drag	X	X	X
Torgeir Ness	Hjelpepleier Storjord	X	X	X
Bente Jessen	Fagarbeider Drag		X	X
Grete Larsen	Boveileder Kjøpsvik		X	X
Karen Bremeyer	Hjelpepleier Kjøpsvik		X
Annlaug Lund	Distriktsleder pleie og omsorg øst		X	X
Morten Aspaas	Avdelingssykepleier Storjord			X
Konrad Sætra	Rådmann			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marina Angell, Finn Asbjørn Trones og Liv Berit Nybakk