Rapport fra tilsyn i Ballangen kommune - Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer forsvarlige tjenester til personer med psykisk utviklingshemming i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6, bokstavene b og d, jf. pasientrettighetsloven § 2-1a, andre ledd.
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6, bokstavene b og d uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9).
• Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 der dette er nødvendig.

Det ble under tilsynet avdekket ett avvik og gitt to merknader.

Avvik 1:

Enkeltvedtak på tjenester er mangelfullt begrunnet og blir ikke regelmessig evaluert.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 24 og 25, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og 3-2, pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a og 3-1 samt internkontrollforskriften § 4.

Merknad 1:

Opplæring om helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 er noe mangelfullt ivaretatt av kommunen.

Merknad 2:

Noe fare for svikt i forhold til lovens krav om forsvarlige tjenester, jf helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Dato: 27. november 2012

Liv Berit Nybakk
revisjonsleder

Finn Asbjørn Trones og Berit Kjølmoen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Ballangen kommune i perioden 13.08.2012 - 27.11.2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ballangen kommune er en kystkommune i nordre del av Nordland fylke. Administrasjonen ligger på tettstedet Ballangen.  Pr. 01.07.2012 var det 2614 innbyggere i kommunen.

På tidspunktet for tilsynet var det registrert 14. personer med psykisk utviklingshemming i kommunen. En av disse er under 18 år.

Organisatorisk er tjenester til hjemmeboende personer med psykisk utviklingshemming underlagt enhet Åpen omsorg ledet av enhetsleder. Åpen omsorg har tre avdelinger der det er egne fagansvarlige – PU-tjenesten, hjemmesykepleien og psykiatritjenesten. Fagansvarlig for hjemmesykepleien har også fagansvar for en fjerde avdeling - hjemmehjelp.  

PU-tjenesten består av en egen personalgruppe tilknyttet to kommunale boliger hvor det bor åtte brukere, hvorav seks er psykisk utviklingshemmet. Herfra gis det også tjenester til en bruker med psykisk utviklingshemming som bor i en nærliggende kommunal leilighet.

En bruker har egen personalgruppe i selveid bolig. De øvrige psykisk utviklingshemmede som bor i egne boliger eller sammen med pårørende, mottar tjenester fra psykiatritjenesten og hjemmesykepleien/hjemmehjelp, samt at det gis støttekontakt og omsorgslønn. 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13.08.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 09.10.2012.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 10.10.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Om kommunen sikrer forsvarlige tjenester til personer med psykisk utviklingshemming i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6, bokstavene b og d, jf. pasientrettighetsloven § 2-1a, andre ledd.

Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6, bokstavene b og d uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9).

Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 der dette er nødvendig.

5. Funn

Avvik 1:

Enkeltvedtak på tjenester er mangelfullt begrunnet og blir ikke regelmessig evaluert.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Forvaltningsloven § 24 og 25, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og 3-2, pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a og 3-1 samt internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det framgikk av tilsynet at kommunen ikke har formaliserte rutiner for evaluering av tjenestetilbudet til brukerne. Samtidig har en del av brukerne enkeltvedtak på tjenester, der det framgår at vedtakene er gyldig til behovet endrer seg.
• Omfanget av tjenestetilbudet (antall timer) er ikke oppgitt i en del av vedtakene.
• Tjenestevedtakene er mangelfullt begrunnet.
• Det er manglende lovhenvisning i mange av tjenestevedtakene.
• I mange vedtak er den spesifikke hjemmelen for tildeling av tjenester ikke oppgitt.  Det framgår imidlertid at utskrift av lovtekst skal være vedlagt disse vedtakene.
• I nyere vedtak vises det til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og 3-2, men ikke til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, annet ledd, der retten til tjenester er hjemlet.
• I mange vedtak vises det ikke til klageadgang.
• I de vedtakene der det vises til klageadgang er hjemmelen ikke oppgitt, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, første ledd.
• Enkelte vedtak blir ikke underskrevet av vedtaksansvarlig.

Kommentar:

Brukerne har krav på tjenester i henhold til sine behov. Det er derfor påkrevd at tjenestetilbudet evalueres jevnlig, slik at endrede behov fanges opp og fører til en justering av tjenestetilbudet. Når tjenestetilbudet endres skal nytt enkeltvedtak fattes.

I enkeltvedtaket må det framgå hva som er tildelt av tjenester, slik at brukeren og/eller dennes representant vet hvilke tjenester som skal gis, omfang og så langt det er mulig når de skal gis.  Enkeltvedtaket skal i henhold til forvaltningsloven § 24 begrunnes. I samme lov § 25 framgår det hva begrunnelsen skal inneholde. Det skal vises til de regler vedtaket bygger på (lovhjemmel). Det skal videre gis en beskrivelse av de faktiske forhold som vedtaket bygger på, med andre ord kommunens oppfattelse av brukerens situasjon og behov for tjenester. Det skal også gis en redegjørelse for utøvelse av skjønn. Dette innebærer at det bør framgå av vedtaket hvorfor kommunen mener at de tiltak som tilbys vil dekke det nødvendige tjenestebehov på en forsvarlig måte.

Merknad 1:

Opplæring i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 er noe mangelfullt ivaretatt av kommunen.

Merknaden er bygget på følgende:

• Det gis tjenester til noen av brukerne med psykisk utviklingshemming fra hjemmetjenesten og psykiatritjenesten. Tjenesteytere innenfor disse feltene har ikke mottatt opplæring om helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

Kommentar:

Kommunen bør sikre at alle tjenesteytere som gir tjenester til utviklingshemmede personer har et visst kjennskap til lovverket. Selv om det ikke vurderes som en aktuell problemstilling i øyeblikket, kan det i gitte situasjoner være nødvendig å anvende tvang og makt som ledd i tjenesteyting overfor disse brukerne.  Tjenesteyterne må kunne identifisere hva som betraktes som tvang og makt i henhold til loven, og vite hvordan de skal forholde seg hvis de må bruke tvang i en nødsituasjon, og/eller det er aktuelt å få utarbeidet vedtak om bruk av tvang i gjentatte nødsituasjoner, evt. for å dekke grunnleggende behov, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5, tredje ledd.

Merknad 2:

Noe fare for svikt i forhold til lovens krav om forsvarlige tjenester, jf helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Merknaden er bygget på følgende:

• Det er for tiden kun en tjenesteyter med relevant utdanning fra høyskole ansatt i «Pu-tjenesten». En stilling er vakant.
• Vedkommende vernepleier er fagansvarlig, og har i tillegg administrative oppgaver i forhold til daglig drift av «Pu-tjenesten», jf. stillingsbeskrivelse. 1-2 dager pr. uke er avsatt til administrativt arbeid. Det framgikk av tilsynet at dette kan være for lite. 
• Det framgikk av intervju at det kan være behov for veiledning fra høyskoleutdannet personale når vernepleieren ikke er til stede - ved frivakter, ferie og sykdom.
• Det er få møtepunkter mellom fagansvarlig og enhetsleder.
• Det er lite tilbud om kurs/faglig påfyll til tjenesteyterne.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det framgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 at kommunen plikter å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift (internkontroll). Kravene til systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid i tjenestene er konkretisert i Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, bokstavene a-h.

Ut fra intervju og gjennomgang av dokumenter finner tilsynet at kommunen ikke har tilstrekkelig internkontroll på de reviderte lovområdene:

Det foreligger ingen plan med overordnede mål for tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming.

Det foretas ikke systematisk evaluering av tjenestetilbudet for å sikre forsvarlige tjenester og for å skaffe oversikt over områder der det er fare for svikt.

Det er få formelle møtepunkter mellom enhetsleder og den enkelte avdelingsleder, og mellom enhetsleder og samlet avdelingsledergruppe. Dette vanskeliggjør informasjonsutveksling og utarbeidelse av et helhetlig tjenestetilbud.

Kommunens framdriftsplan for kompetanseheving er mangelfull i forhold til vedlikehold og heving av kompetansen for tjenesteyterne generelt innen åpen omsorg. Få tilbud om deltakelse på interne og eksterne kurs.

Det er lite systematikk i forhold til prosedyrer, rutinebeskrivelser, møtereferater etc.

7. Regelverk

• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 2. juli 1999, med senere endringer.
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 24. juni 2011, iverksatt fra 1. januar 2012.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967, med senere endringer.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over personer med psykisk utviklingshemming i kommunen
• Oversikt over ansatte i kommunen som gir tjenester til personer med psykisk utviklingshemming, fra PU-tjenesten, hjemmesykepleien og psykiatritjenesten
• Kopi av alle gjeldende enkeltvedtak på tjenester for personer med psykisk utviklingshemming.
• Stillingsbeskrivelse for miljøterapeut 1/PU-tjenesten
• Årsmelding for Åpen omsorg 2010 og 2011
• Framdriftsplan kompetanseheving for årene 2010 – 2014

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gjennomgang av mapper og ukeplaner for brukerne med utviklingshemming underlagt PU-tjenesten
• Diverse møtereferater

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannens revisjonsvarsel datert 13.08.12
• Oversendelse av dokumenter fra kommunen datert 05.09.12
• Program for gjennomføring av tilsynet datert 24.09.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Eli Martinussen	Enhetsleder Åpen omsorg	X	X	X
Ann Renée Sommerset	Fagansvarlig PU-tjenesten	X	X	X
Mari Ann Sletteng	Hjelpepleier PU-tjenesten	X	X	X
Marianne Solberg	Omsorgsarbeider PU-tjenesten	X	X	X
Joakim Storfjell	Vikar/assistent PU-tjenesten		X	X
Ingrid Hanssen	Sykepleier Hjemmesykepleien	X	X	X
Vigdis Heidi Solheim	Koordinator Psykiatritjenesten	X	X
Kjell Inge Mentzen	Konstituert rådmann		X	X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Finn Asbjørn Trones, Berit Kjølmoen og Liv Berit Nybakk