Rapport fra tilsyn i Lurøy kommune - forsvarlige omsorgstjenester og bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer forsvarlige omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i kapittel 9 i lov om kommunale helse og omsorgstjenester).
• Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt etter Sosialtjenesteloven kapittel 9i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester der dette er nødvendig

Det ble under tilsynet gitt ett avvik og to merknader.

Avvik

Enkeltvedtak om tildeling av omsorgstjenester viser ikke til omfanget av innvilget tiltak.

Vedtakene er også mangelfullt begrunnet.

Merknad 1

Vedtak om støttekontakttjenester iverksettes i enkelte tilfeller ikke.

Merknad 2:

Opplæring i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 9 er noe mangelfullt ivaretatt.

Dato: 23.08.12

Finn Asbjørn Trones
revisjonsleder

Liv Berit
Nybakk revisor

 

Audun Hole
revisor

 

 

Innledning

Tilsynsrapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Lurøy kommune i perioden 09.03-

21.06 2012. Revisjonen inngår i Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet å føre tilsyn med kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, jf. kommuneloven § 60 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelser om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge ove1iredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rappmien omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten- spesielle forhold

Lurøy kommune er en kystkommune på Helgeland i Nordland fylke. Det er i underkant av 2000 innbyggere i kommunen. Administrasjonssenteret ligger på Lurøy, en av flere øyer i kommunen. Innenfor pleie,_ og omsorg er tjenestene inndelt i5 omsorgskretser, med Konsvik, Onøy/Lurøy, Sleneset, Aldersund, i tillegg til Lovund.

Det er registre1i 18 personer med psykisk utviklingshemming i Lurøy kommune. Et flertall av disse (12 brukere) er bosatt i Aldersund omsorgskrets, mens to av brukerne bor i Konsvik, to på Onøy/Lurøy og en på henholdsvis Sleneset og Lovund. I Aldersund er 6 av brukerne bosatt i samlokaliserte boliger. Ellers bor brukerne i egne boliger/leiligheter (kommunale eller private), eventuelt at de bor sammen med pårørende/foreldre.

De ulike omsorgskretsene betjenes av eget personell. I situasjoner med sykemeldinger, vakanser mv, må kommunen enkelte ganger omdisponere personalet mellom omsorgskretsene, slik at man sikrer tjenesteproduksjonen til brukerne. Enkelte ganger kan dette være noe vanskelig for de omsorgskretsene som ikke ligger på fastlandet, da de ansatte er avhengig av offentlige kommunikasjoner for å reise ut til/mellom øyene.

Lurøy kommune har utfordringer med å rekruttere tilstrekkelig fagpersonell med nødvendige kvalifikasjoner. Dette har blant annet ført til at koordinatorstillingen, som skal organisere FU-tjenesten, har stått ledig en stund. De senere år har rekrutteringen generelt væ1i forholdsvis god, blant annet som følge av at kommunen har priorite1i å utdanne tjenesteytere mot bindingstid etter endt utdanning. Dette for å få flere høgskoleutdannede i tjenesten, eksempelvis vernepleiere og sykepleiere.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.03.2012.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20.06.2012.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 21.06.2012.

Hva tilsynet omfattet

• Om kommunen sikrer forsvarlige sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming, jf. lov om sosiale tjenester §§ 4-3 og 4-2 a-d.
• Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter sosialtjenesteloven uten bruk av tvang og makt (der dette ikke er regulert i tvangsvedtak etter bestemmelsene i kapittel 4A).
• Om kommunen utreder alternative tiltak, og eventuelt får formalisert bruk av tvang og makt etter sosialtjenesteloven kapittel 4A der dette er nødvendig.

Funn

Det ble under tilsynet gitt ett avvik, og to merknader.

Avvik

Enkeltvedtak om tildeling av omsorgstjenester viser ikke til omfanget av innvilget tiltak. Vedtakene er også mangelfullt begrunnet.

Brudd på følgende myndighetskrav:

Forvaltningslovens § 25, jf. § 24, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a og 7-5.

Kommentar:

I henhold til forvaltningsloven skal enkeltvedtak begrunnes, samt vise til hvilke regler avgjørelsen bygger på. I vedtak om omsorgstjenester i Lurøy kommune fremgår ikke omfanget av tiltakene, eksempelvis antall timer pr. dag eller uke. Det blir derfor vanskelig for brukerne å vite om tildelingen dekker deres behov for hjelp, samt også problematisk å påklage avgjørelsene så lenge det ikke er vist til omfanget av tjenestene som er innvilget.

I vedtakene er det kun vist til hvilke formål tjenestene skal dekke, uten at dette er konkretiseti nærmere. Vedtakene må begrunnes ytterligere med henvisning til de regler det bygger på, samt sikre at de individuelle begrunnelsene for tiltakene klargjøres for bruker og detmes pårørende.

Kommunen må også vise til rett lovhjemmel for tiltakene, jf. at vedtakene viser til gammel/utgått lov hva angår tildeling og klagerett. Det er også henvist til feil tidsramme for klagefrist, jf. at frist for å påklage vedtakene etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester nå er 4 uker, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-5.

Merknad 1

Vedtak om støttekontakttjenester iverksettes i enkelte tilfeller ikke.

Myndighetskrav:

• Lov om kommunale helse- og sosialtjenester § 3-2 nr. 6, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-la, og forvaltningslovens§ 23.

Kommentar:

Støttekontakttjenester kan innvilges som l:l-tiltak, eventuelt som gruppetiltak i tilfeller hvor dette er mest hensiktsmessig på bakgrunn av brukers behov.

I enkelte tilfeller klarer ikke Lurøy kommune å iverksette støttekontakttiltak som l:l-tiltak, dette som følge av mangel på oppdragstakere som kan fungere som støttekontakter. Dette medfører at brukers rett til tiltaket ikke innfris. Noen ganger foreligger det enkeltvedtak på disse avgjørelsene, andre ganger fattes det ikke vedtak før kommunen har engasjert støttekontakt.

Fylkesmannen er kjent med at det kan være problematisk å få tak i oppdragstakere som kan fungere som støttekontakter. Dette fratar imidlettid ikke kommunens ansvar med å iverksette støttekontakttiltak når brukere har behov for disse tjenestene. I den grad det er mulig må kommunen vurdere om andre kompenserende tiltak midlertidig kan erstatte støttekontakttiltaket, inntil man har klart å ansette oppdragstaker som kan fungere som støttekontakt. Dette må i så fall gjøres i form av enkeltvedtak, hvor bruker er kjent med at tiltaket midlertidig erstatter støttekontakttiltaket inntil oppdragstaker er engasjert.

Omfanget av manglende iverksetting av støttekontakttiltak fremstår som sporadisk, og vurderes derfor ikke som en systemfeil. Flere av brukerne har støttekontaktordninger som fungerer i henhold til lov og forskrift.

Merknad 2:

Opplæring i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 9 er noe mangelfullt ivaretatt.

Myndighetskrav:

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel9, jf. § 3-1.

Kommentar:

Enkelte av tjenesteyterne kjenner i dag til lovverket på dette området, andre i mindre grad. Det foreligger noe manglende kjennskap til ansvar og oppgaver med å skrive meldinger ved skadeavvergende tilfeller, samt forberede, utforme og fatte vedtak om bruk av tvang og makt i henhold til kapittel 9. Inneværende år har kommunen fokusert noe mer på kapittel9. Blant annet er man i gang med utarbeidelse av vedtak om bruk av tvang og makt, dette i samarbeid med Habiliteringstjenesten. Det planlegges også opplæring i kommunen for å øke det generelle kompetansenivået hos ansatte.

Lurøy kommune er forpliktet til å sikre internkontrollen på dette lovområdet, jf. § 3-1 i helse- og omsorgstjenesteloven 3. ledd. Ansatte skal ha adekvate kunnskaper i forhold til situasjoner der det er nødvendig å anvende tvang og makt, dette som ledd i tjenesteytingen overfor personer med psykisk utviklingshemming. Dette forutsetter kompetanse i forhold til hva som skal betraktes som tvang og makt i henhold til loven, hvordan bruk av tvang og makt kan forebygges, hvilke vilkår som må være oppfylt for at tvang og makt kan benyttes, samt hvordan nødvendig tvang kan utføres på en forsvarlig måte. Det er også nødvendig med kunnskaper om saksbehandling, eksempelvis innsending av meldinger ved skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner.

Tilsynet avdekket at Lurøy kommune ikke hadde utpekt vedtaksansvarlig med hensyn til iverksettelse av tvangsvedtak etter helse- og omsorgstjenestelovens kapittel9. Det vil være naturlig at tjenestens øverste leder, helse- og sosialsjef, ivaretar denne funksjonen, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 9-7. Dette må også fremgå av kommunens delegasjonsreglement.

Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 2011, iverksatt fra 01.01.12.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967, med senere endringer.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002.

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Sakspapirer lagt til grunn for nylig gjennomført omorganisering i kommunen, av betydning for ansvar, myndighet og oppgaveløsing knyttet til tjenester etter lov om sosiale tjenester
• Gjeldende organisasjonskart
• Oversikt over tjenesteytere
• Oversikt over personer med psykisk utviklingshemming som mottar tjenester fra kommunen
• Kopi av alle gjeldende enkeltvedtak på tjenester for personer med psykisk utviklingshemming
• Delegasjonsreglement
• Diverse skriftlige rutiner og prosedyrer

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gjennomgang av mapper til alle brukerne.

Konespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannens revisjonsvarsel datert 09.03.12
• Oversendelse av etterspurte dokumenter fra kommunen datert 14.05.12
• Program for gjennomføring av tilsynet datert 23.05.12

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Kay Elena Pedersen	omsorgsleder/avdelingsleder	X	X	X
Kristin Bjarkøy	avdelingsleder	X	X	X
Eva Tollåli	vernepleier	X	X
Elisabeth Vedøy	hjelpepleier	X	X
Ståle Stamvik	assistent		X
Torbjørg Nordås	hjelpepleier		X
Lisbeth Naustvoll	omsorgsarbeider	X	X
Kolbjørn Aasvik	helse- og sosialsjef		X	X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Audun Hole, Liv Berit Nybakk og Finn Asbjørn Trones