Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland gjennomførte i perioden 14.03.08 – 26.09.2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Gjøvik kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket forhold som ga grunnlag for ett avvik under tilsynet.

Avvik:

Gjøvik kommune styrer og kontrollerer ikke helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten i tilstrekkelig grad. Dette medfører for stor risiko for at alle utsatte barn ikke får de koordinerte tjenestene de har krav på til rett tid.

Avviket er nærmere beskrevet i rapportens del 5.

Dato: Lillehammer 26.09. 2008

Randi Marthe Graedler
revisjonsleder
Inger Berg
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 14.03.2008 – 26.09.2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gjøvik kommune har en administrativ struktur der driften er inndelt i åtte virksomhetsområder, ledet av en virksomhetsleder som rapporterer direkte til rådmannen. Toppledelsen består av rådmannen og tre kommunalsjefer, som er ansvarlig for enhetene Utvikling, Plan og strategi og Stab/støtte. Virksomhetsområdet Barn og Familie omfatter pedagogisk-psykologisk tjeneste, barneverntjenesten, helsestasjonstjenesten, fritidsavdelingen og ungdomskontakten, Hver av disse tjenesteområdene er ledet av en seksjonsleder. Psykisk helsetjeneste er underlagt virksomhetsområde Helse og omsorg i tjenesteområde tilrettelagte tjenester, og yter først og fremst tjenester til voksne med psykiske lidelser, herunder også psykisk syke foreldre med omsorg for barn. Kommunen etablerte Nav-kontor i desember 2007, dette utgjør et eget virksomhetsområde. Virksomhetslederne for områdene Skole, Barnehage, Helse og omsorg, Nav og Barn og familie har etablert et tverrfaglig lederteam.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.03.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 23.05.08. På formøtet ble det gjennomført samtale med representanter for ledelsen i kommunen. I tillegg hadde tilsynet samtale med relevante samarbeidsparter, leder for pp-tjenesten og seks rektorer i kommunen.

Åpningsmøte ble avholdt 14.05.08.

Intervjuer
18 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse-, sosial-, og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Gjøvik kommune styrer og kontrollerer ikke helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten i tilstrekkelig grad. Dette medfører for stor risiko for at alle utsatte barn ikke får de koordinerte tjenestene de har krav på til rett tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2 annet ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sostjl.) §§ 3-2 og 4-1
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4 annet ledd
  • Forskrift om internkontroll § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Det foreligger ikke kjente og omforente rutiner for samarbeid mellom de tre deltjenestene Helse, sosial og barnevern.
  • Barn og familie har ett møtepunkt hver 6. uke der alle områdene er representert, der enkeltsaker ikke drøftes. En ledermøte gjennomføres hver 14. dag, der det enkelte ganger drøftes enkeltsaker med henblikk på avklaring og samordning. Møtet omfatter alle ansatte i virksomhetsområde Barn og familie deltar, men ikke tjenesteområde Nav, herunder sosiale tjenester.
  • Enkeltsaker behandles forskjellig ut i fra saksbehandlers egne prioriteringer og faglige vurderinger, uten at disse nødvendigvis er i tråd med fastsatte prosedyrer, eller at prosedyrer mangler.
  • Innkomne meldinger blir ikke gjennomgått innen fristen. To av 22 meldinger mottatt etter 1. april 2008 er ikke gjennomgått innen fristen.
  • Undersøkelser i barnevernsaker gjennomføres ikke alltid innen fristen. Fristoversittelse i 15 % av sakene.
  • Tiltaksplaner blir ikke utarbeidet i alle saker der det er fattet vedtak om hjelpetiltak. Et betydelig antall av de gjenomgåtte tiltaksplanene var mangelfulle.
  • Kommunens ledelse sørger ikke for at det utarbeides tiltaksplaner i alle saker slik loven krever, selv om den er kjent med svikten i tjenesten.
  • Kommunen gjennomfører ikke systematiske risikovurderinger for å finne frem til områder hvor det er fare for svikt i tjenestene.
  • Virksomheten har ikke et fungerende system for avvikshåndtering.

Kommentar:
Kommunen skal gjennom internkontrollen på områdene barnevern, helse og sosial sikre at lovverket på områdene blir fulgt. Etter barnevernloven § 3-2 annet ledd skal barneverntjenesten samarbeide med andre instanser i kommunen når dette kan bidra til å løyse barneverntjenestens oppgaver. Regelen omfatter samarbeid i enkeltsaker. Det er kommunen som har ansvar for generell forebyggende virksomhet, jf barnevernloven § 3-2 første ledd, og barneverntjenesten har et spesielt ansvar for å avdekke problem så tidlig at tiltak kan settes inn for å unngå varige skader.

Formålet med barnevernloven er blant annet å sikre rett tjeneste til rett tid, jf barnevernloven § 1-1. Sviktende samarbeid kan føre til at dette ikke blir oppfylt i det enkelte tilfellet.

Etter sosialtjenesteloven § 3-2 skal sosialtjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven.

Etter kommunehelseloven § 1-4 annet ledd skal helsetjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven. Samarbeidsplikten gjelder også i enkeltsaker.

Helsestasjons-/skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med blant annet kommunale tjenester, jf forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1 tredje ledd.

I samarbeidet med flere instanser overfor usatte barn og unge er dokumentasjon, målsetting, ansvarsfordeling og evaluering helt sentralt. Tiltaks- og omsorgsplaner representerer en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform i barnevernet. At arbeidet er systematisk betyr at det er preget av en bevisst refleksjon, at det er en meningsfull og logisk sammenheng mellom de ulike elementene i arbeidet, at arbeidet følger en hensiktsmessig framdrift og at nødvendige justeringer foretas underveis. I barnevernarbeid innebærer systematikk også at personene arbeidet angår, herunder samarbeidsparter fra andre kommunale tjenester, er involvert i arbeidsprosessen og innforstått med tiltakets målsetting.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Organisasjonskart for kommunen, og deltjenestene

  • Interne arbeidsdokumenter på alle aktuelle områder
  • Veileder, individuell plan
  • Veileder, ansvarsgrupper

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 11 mapper fra skolehelsetjenesten
  • 38 mapper fra barneverntjenesten
  • 10 mapper fra psykisk helsetjeneste
  • 10 mapper fra Nav

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn ble sendt 14.03.08
  • Brev fra kommunen med ønske om å utsette tilsynet mottatt 08.04.08
  • Telefon og e-postkontakt der det ble avklart at tilsynet gjennomføres, med korrigerte datoer
  • Program for tilsynet oversendt 18.04.08

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Cecilie Schnell-Larsen

Nav-leder

X

Gudmund Formo

Teamleder

X

Guro Stubberud

Helsesøster

x

Olav Brunborg

Kommuneoverlege

X

X

Mona Kalsaas

Fastlege

X

X

Britt-Marie Wien

Leder Helsestasjonstjenester

X

X

X

Sølvi Lindahl Hvallen

Helsesøster

X

X

Trine Solberg

Konsulent for brukere med sammensatte behov

X

X

X

Trond Lesjø

Rådmann

X

X

X

Ingrid Hoff

Virksomhetsleder barn og Familie

X

X

X

Eli Linnerud

Seksjonsleder tilrettelagte tjenester

X

X

X

Wenche Holm

Barnevernleder

X

X

X

Magda Hansen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Wenche Bye

Kontaktperson/miljøarbeider

X

X

Mona Eriksen

Økonomisk saksbehandler

X

X

Inger Hellum Hagen

Psykisk helsearbeider

X

X

X

Siw Hoff

Avdelingsvernepleier, tilrettelagte tjenester

X

X

X

Anne Lise Olsbakk

Ruskonsulent

X

X

Therese Wobbes

Mottakskonsulent

X

Jan Morten Andreassen

Virksomhetsleder, Helse- og omsorg

X

Asle Hovdal

Rådgiver, Nav, Gjøvik

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Inger Berg, rådgiver
Tony Heyerdahl, underdirektør
Svein Eggen, rådgiver