Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland gjennomførte i perioden 04.02.08 – 09.09.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Jevnaker kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik under tilsynet i Jevnaker kommune:

Avvik 1:

Jevnaker kommune styrer og kontrollerer ikke helsetjenesten, sosialtjenesten og barnevern-tjenesten slik at tjenestene til utsatte barn blir koordinert, og rett hjelp blir gitt til rett tid.

Observasjonene avviket er begrunnet i (revisjonsbevis) fremgår av kapittel 5 i rapporten.

Dato: Lillehammer 9. september 2008

Randi Marthe Graedler
revisjonsleder
Inger Berg
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 04.02.08 – 09.09.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Jevnaker kommune. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggenderapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for  forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Jevnaker kommune har 6.300 innbyggere. Kommunen er organisert som en rendyrket tonivåmodell, med rådmann og en kommunalsjef på toppen. Samtlige tretten virksomhetsledere rapporterer til kommunalsjef. Virksomhetsområdet Helse omfatter blant annet barnevern, helsestasjon, barn med nedsatt funksjonsevne, legetjeneste, sosialtjeneste, psykiatri/rus og en koordinatorstilling. Koordinatorstillingen ble opprettet fra 01.01.08. Det foreligger ingen stillingsbeskrivelse for stillingen, men det ble opplyst at den skal ha en samordningsfunksjon mellom de ulike deltjenestene innen virksomhetsområdet, samt at den skal ha en faglig rådgiverfunksjon. Virksomhetsleder er også faglig leder for barneverntjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.02.08.

Formøte ble avholdt 16.04.08. På formøtet ble det gjennomført samtale med leder for pedagogisk-, psykologisk tjeneste, kommunelege Bjarne Oure og rektorer fra tre skoler i kommunen.

Åpningsmøte ble avholdt 29.04.08.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.04.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Jevnaker kommune styrer og kontrollerer ikke helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten slik at tjenestene til utsatte barn blir koordinert, og rett hjelp blir gitt til rett tid.

Tilsynsmyndighetens kommentar:
Kommunen skal gjennom internkontrollen på områdene barnevern, helse og sosial sikre at lovverket på områdene blir fulgt. Etter barnevernloven § 3-2 annet ledd skal barneverntjenesten samarbeide med andre instanser i kommunen når dette kan bidra til å løse barneverntjenestens oppgaver. Regelen omfatter samarbeid i enkeltsaker. Det er kommunen som har ansvar for generell forebyggende virksomhet, jf barnevernloven § 3-2 første ledd, og barneverntjenesten har et spesielt ansvar for å avdekke problem så tidlig at tiltak kan settes inn for å unngå varige skader.

Formålet med barnevernloven er blant annet å sikre rett tjeneste til rett tid, jf barnevernloven § 1-1. Sviktende samarbeid kan føre til at dette ikke blir oppfylt i det enkelte tilfellet.

Etter sosialtjenesteloven § 3-2 skal sosialtjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven.

Etter kommunehelseloven § 1-4 annet ledd skal helsetjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven.

Samarbeidsplikten gjelder også i enkeltsaker.

Helsestasjons-/skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med blant annet kommunale tjenester, jf forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons og skolehelsetjenesten § 2-1 tredje ledd.

I samarbeidet med flere instanser overfor usatte barn og unge er dokumentasjon, målsetting, ansvarsfordeling og evaluering helt sentralt. Tiltaks- og omsorgsplaner representerer en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform i barnevernet. At arbeidet er systematisk betyr at det er preget av en bevisst refleksjon, at det er en meningsfull og logisk sammenheng mellom de ulike elementene i arbeidet, at arbeidet følger en hensiktsmessig framdrift og at nødvendige justeringer foretas underveis. I barnevernarbeid innebærer systematikk også at personene arbeidet angår, herunder samarbeidsparter fra andre kommunale tjenester, er involvert i arbeidsprosessen og innforstått med tiltakets målsetting.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2 annet ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sostjl.) §§ 3-2 og 4-1
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4 annet ledd
  • Forskrift om internkontroll § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Det foreligger ikke kjente og omforente rutiner for samarbeid mellom de tre deltjenestene
  • Det månedlige møtet der alle ansatte i tjenesteområde Helse deltar, er et informasjonsmøte hvor koordinering og samordning av tjenester normalt ikke blir drøftet. Dette kom frem under intervjuer med ansatte i tjenesten.
  • Under intervjuer kom det frem at oppgavefordelingen innad i tjenestene og tjenestene i mellom er uklar. Det er ikke utarbeidet stillingsbeskrivelse til alle stillingene.
  • Intervjuer viste at sosialtjenestens klargjøringsansvar (sostjl. § 3-1 annet ledd) ikke er tilstrekkelig kjent. Denne bestemmelsen pålegger sosialtjenesten et særlig klargjøringsansvar dersom andre deler av forvaltningen yter mangelfull hjelp til enkelte med særlig hjelpebehov.
  • Intervjuer og dokumentgjennomgang viste at det ikke foreligger rutiner for veiledning og opplæring av de ansatte.
  • Barneverntjenesten gir ikke alltid skriftlig tilbakemelding til melder om at bekymringsmelding er mottatt.
  • Barneverntjenesten gjennomfører ikke alltid undersøkelser innen tremånedersfristen. Det var ikke angitt grunn for å forlenge fristen til seks måneder.
  • Ved gjennomgang av saksmapper ble det avdekket at tiltaksplaner ikke er utarbeidet i alle saker.
  • Tiltaksplanene blir ikke alltid evaluert slik loven krever.
  • Kommunen gjennomfører ikke systematiske risikovurderinger for å finne frem til områder hvor det er fare for svikt i tjenestene.
  • Virksomheten har ikke et fungerende system for avvikshåndtering.
  • Det foreligger ikke rutiner for hvordan ledelsen etterspør om krav fastsatt i lov eller forskrift blir oppfylt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har ikke gjennom sitt styringssystem skaffet seg oversikt over hvor det eventuelt er fare for svikt, det vil si hvor det er en risiko/sårbarhet i forhold til samhandling mellom tjenestene og for at lovpålagte oppgaver gjennomføres som de skal, jf. de funnene som fremkommer i rapportens pkt.6. Kommunen følger ikke systematisk opp, via sin linjeledelse, om tjenestene som tilbys er tilstrekkelige og blir gjennomført og evaluert i tråd med kravene i tjenestelovgivningen.

7. Regelverk

  • om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Dokumentasjon oversendt fra virksomheten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Det ble gjennomgått saksmapper fra barneverntjenesten, skolehelsetjenesten, psykisk helsetjeneste og sosialtjeneste. Samlet ca. 50 mapper

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn ble oversendt 4. februar 2008
  • Program for formøtet ble oversendt på e-post 9. april 2008
  • Dokumentasjon fra kommunen ble mottatt 14. april 2008
  • Program for tilsynet ble oversendt ved e-post 25. april 2008

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Heidi Person

Sosialkonsulent

X

X

Minna Maria Mákinen

Virksomhetsleder

X

X

X

Marthe Aubert

Sosionom,psykiatritjenesten

X

X

Mette Enger

Helsesøster

X

X

Grete Sjursen

Helsesøster

X

X

Laila Hovland

Barnevernpedagog

X

X

X

Siv Jamtøya

Sosialkonsulent

X

X

X

Tove Fagerås

Kommunalsjef

X

X

X

Åse Dahl

Konsulent for barn med
funksjonshemming

X

Camilla Klausen

Barnevernpedagog

X

X

X

Kari Marie Hasle

Barnevernpedagog

X

X

X

Ranveig Thorn

Psykiatrisk sykepleier

X

X

Eva Gjestvang

Ruskonsulent

X

X

Rannveig Ohren

Koordinator

X

X

X

Anne Lene Dybvik

Helsestasjonslege

X

X

Signi Smidesang

Prosjektleder 0-6 år

X

Laila Hovland

Barneverntjenesteloven

X

Line Clausen

Sekretær

X

Lars Fallang

Lensmann

X

Mette Enger

Helsesøster

X

Linda Mathisen

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Inger Berg, revisor
Svein Eggen, revisor
Tony Heyerdahl, revisor
Randi Marthe Graedler, revisjonsleder