Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen i Dovre kommune 2010

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2010 gjennomføre landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter, internkontroll, sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt.

Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 og i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, herunder krav til internkontroll. Denne rapporten beskriver de funn som ble gjort innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav.
• Om kommunen sikrer at det foretas individuelle vurderinger.

Med økonomisk stønad menes her stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester i Nav

§ 18, og stønad i særlige tilfelle, jf. samme lovs § 19.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging og innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

Fylkesmannen har gitt ett avvik:

Dovre kommune sikrer ikke kartlegging, vurderinger og beslutninger slik at alle søknader om økonomisk stønad blir behandlet etter lov og forskrift.

Dato: 23.11.2010

Tony Heyerdahl
revisjonsleder

Kari Skjønsberg
revisor

 

Randi Marthe Graedler
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Dovre kommune i perioden 23.06.2010 – 23.11.2010. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Dovre kommune ligger i Nord-Gudbrandsdalen med E-6 og Dovrebanen som gjennomfartsårer. Det er også et viktig vei- og baneskille vestover. Kommunen har 2776 innbyggere.

I følge Nav var det i juni registrert 46 helt eller delvis arbeidsledige i kommunen. Det var 121 mottakere av sosialhjelp foregående år (KOSTRA), og andel sosialhjelpsmottakere i forhold til antall innbyggere var over gjennomsnittet både i forhold til fylket og landet forøvrig. Andelen langtidsmottakere, dvs. personer som mottok stønad i seks måneder eller mer, var imidlertid lavere enn gjennomsnittet både for Oppland og landet ellers.

Nav Dovre er ett av seks Nav- kontor som inngikk i den regionale ”Nav-piloten” i

Oppland, og er altså ett av de første kontorene som ble etablert i fylket.

Ved etablering av Nav-kontoret delegerte Dovre kommune 02.10.2006 anvisningsmyndighet i forhold til økonomisk sosial hjelp, fullmakter til å saksbehandle og fatte vedtak etter lov om sosiale tjenester samt flere fullmakter på personalområdet til Arbeids- og velferdssjefen i regionen, Nav Nord-Gudbrandsdal. Arbeids- og velferdssjefen har videredelegert til leder for Nav Dovre. Kommunens ledelse utøves gjennom kommunalsjef.

Nav Nord-Gudbrandsdal består av kommunene Skjåk, Lom, Vågå, Sel, Dovre og Lesja. Noen fellesfunksjoner er lagt til en regional kompetanseenhet på Otta, blant annet økonomisk rådgivning.

Nav Dovre har 6 årsverk + leder. De kommunale stillingene utgjør 3,6 årsverk, men har og

har hatt en del vakanser, for tiden tilsvarende 1,4 årsverk.

Kommunen mottar tilskudd fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til et prosjekt for å forebygge og bekjempe fattigdom blant barn og unge.

Nav-kontoret på Dombås ble totalskadd i brann i 2009, og holder til i helt nye lokaler.

Kommunen bruker statens veiledende retningslinjer ved utmåling av økonomisk sosial hjelp.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.06.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8: Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt i kommunen den 26.08.2010. Det ble i tillegg gjennomført et møte med Nav Kundesenter på Lillehammer den 09.09.2010, for å få informasjon om håndtering av telefonhenvendelser fra publikum til de lokale Nav-kontorene.

Åpningsmøte ble avholdt 22.09.2010.

Intervjuer:

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i lokalene til Nav Dovre på Dombås.

Sluttmøte ble avholdt 23.09.2010 .

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for dette tilsynet er om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav. Det skal ifølge sentrale føringer legges vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Med økonomisk stønad menes her stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester i Nav § 18, og stønad i særlige tilfelle, jf. samme lovs § 19.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

Tilsynet omfatter også kommunens internkontrollplikt. Plikt til å føre internkontroll medfører at kommunen har et selvstendig ansvar for å sikre at den virksomheten de driver er i samsvar med kravene i loven. Det er derfor virksomheten selv som har primæransvaret for å ha kontrollordninger som kan avdekke forhold som ikke er i samsvar med regelverket og følge opp med nødvendige endringer.

5. Funn

Avvik: Dovre kommune sikrer ikke kartlegging, vurderinger og beslutninger slik at alle søknader om økonomisk stønad blir behandlet etter lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, § 20, §§ 21 og 22, § 5, § 6, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er uklart hvor det sosialfaglige ansvaret på Nav Dovre er plassert.
• Det er ikke klart hvem som har ansvar for opplæring innen de kommunale tjenestene.
• Det framgår at opplæringen om de sosiale tjenestene i Nav er mangelfull.
• Det er uklart hvordan opplæring/kurs blir fulgt opp og implementert internt og hvordan praksis forandrer seg etter opplæring.
• Det er ulik kjennskap til gjeldende rundskriv om økonomisk sosialhjelp.
• Alle ansatte er ikke kjent med hvor de kan hente aktuelle og oppdaterte rettskilder.
• Det er variasjon i oppgitt klageinstans i vedtakene. I den malen Fylkesmannen har fått oversendt, er Fylkesmannen ikke oppgitt som klageinstans.
• Rutiner og skriftlig informasjon i forbindelse med kartlegging av individuelle utgifter er ufullstendige.
• Flere individuelle utgifter til livsopphold som ikke er inkludert i beregningsgrunnlaget for veiledende normer, for eksempel utgifter til medisiner, blir bare vurdert etter § 19.
• Det var ikke alltid begrunnet hvorfor dokumenterte utgifter ikke var tatt hensyn til ved utmåling av hjelpen.
• Flere avslag på søknader om nødhjelp etter § 18 var kun begrunnet med at søker hadde inntekt over veiledende norm.
• Det ble ikke alltid foretatt vurdering etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 19 der det var gitt avslag etter § 18 i samme lov.
• Nav Dovre oppgir i vedtak en intern regel om saksbehandlingstid ved søknader om nødhjelp som ikke samsvarer med gjeldende lovforståelse og kontorets egne rutiner.
• Tilsynet avdekket at det var ulik praksis og ulik lovforståelse knyttet til vurdering av søknader om hjelp til depositum i leieforhold.
• I intern rutine for dekning av depositum heter det at lån til depositum kan kreves inn igjen ved trekk i til gode skatt, et vilkår som er i strid med annen lovgivning.
• Utbetaling til kreditor bli dels praktisert uten begrunnelse/fullmakt.
• Det er ulike oppfatninger om hvorvidt det foreligger noe system for avviksrapportering/ avvikshåndtering.
• Det er uklart hva avviksbegrepet innebærer innen de kommunale tjenester i Nav, samt hvilke risikomoment mht svikt som kan knyttes til disse tjenestene.

Kommentar:

Vi har formulert avviket slik for å betone behovet for sterkere styring med de prosesser som leder fram til vedtak. Verifikasjonene viste at det kan passere vedtak med feil utfall og bygget på feil lovforståelse, og at risikoen er tilstede for at flere slike tilfeller kan skje. Tilsynet vil for øvrig bemerke at dette ikke betyr at omfanget av feil utbetaling nødvendigvis er stort, men at det allikevel er snakk om en så stor risiko at tilsynet mener mer systematiske og styringsmessige tiltak må settes i verk.

Vi finner også grunn til å presisere kommunens plikt til å sørge for at ansatte som behandler søknad om økonomisk stønad har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter. Kommunen har ansvar for å sørge for at de ansatte får tilstrekkelig opplæring. Dette er et krav som følger av kompetansekravet med hjemmel i kravet om internkontroll, jf. Lov om sosiale tjenester i Nav § 4. Kravet følger også av lov om sosiale tjenester i Nav § 6. Opplæringen må sikres ved at det etableres gode opplæringsrutiner ved ansettelse av nye medarbeidere, ved at det utarbeides opplæringsplaner osv. som også inkluderer oppdatering av mer erfarne medarbeidere. Kommunen må sørge for at opplæringsplanene gjennomføres og at opplæringen kontinuerlig tilpasses behovet. Det må være klart i organisasjonen hvem som har ansvaret for opplæringen.

Kommunen har plikt til å yte økonomisk stønad til de som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold. Begrepet livsopphold er ikke et entydig begrep, og § 18 legger få føringer både i forhold til hva som skal legges til grunn på inntektssida, hva som skal regnes med som utgifter og nivået på stønaden. Av hensyn til brukerne og rettssikkerheten er det derfor viktig at kommunen synliggjør og begrunner de vurderinger som er gjort. Det må gå klart fram av vedtakene som fattes at det er foretatt en individuell vurdering av alle relevante forhold i saken. Lov om sosiale tjenester i Nav § 1 er en viktig tolkingskilde når begrepene skal gis innhold.

Flere rundskriv redegjør for hvilke utgifter og inntekter som skal eller bør legges til grunn, og hva de statlige veiledende retningslinjene som kommunen bruker er ment å dekke. I tillegg til ”kjernen” i begrepet livsopphold (mat, drikke, klær, sko osv) omtales også ”spesielle utgifter” som kan falle innenfor begrepet livsopphold avhengig av søkers og søkers barn konkrete situasjon. Dette betyr at også utgifter utover ”kjernen” kan regnes som pliktmessige ytelser etter § 18. Her kommer kravet om individuell vurdering inn med full tyngde.

Lovens forutsetning om en individuell behovsprøving er overordnet lokalt fastsatte normer og statlige veiledende retningslinjer. Disse normene er kun veiledende og et nyttig redskap som utgangspunkt for beregninger, men kan ikke gi en konkret anvisning på stønadsnivået i det enkelte tilfelle.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til minimum styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5, der det heter at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter lovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten.

Det legges til grunn at nåværende internkontrollforskrift hjemlet i Lov om sosiale tjenester også gjelder for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsforvaltningen kan ha flere sett krav til sitt styringssystem avhengig av hvilke lovverk som legger føringer for virksomheten.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige sosialtjenester og at sosiallovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Dovre kommune har fra 2006 delegert anvisningsmyndighet, fullmakter etter særlov og personalfullmakter til Arbeids- og velferdssjefen i Nav Nord-Gudbrandsdal, som igjen har videredelegert til lokal Nav- leder. Plikten til å føre internkontroll følger de samme styringslinjer.

De observasjoner som ligger til grunn for avviket, viser at det ikke er tilstrekkelig fokus på internkontroll for å sikre de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen i Dovre kommune. Dette er en plikt knyttet til Dovre kommune som pliktsubjekt etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Tilsynsmyndigheten legger til grunn av Nav Dovre – uavhengig av sin størrelse - er en kompleks organisasjon med to styringslinjer og mange og komplekse regelverk. Brukerne av tjenesten er til dels grupper som på grunn av sin situasjon kan ha problemer med å ivareta sine rettigheter selv. Tilsynet forventer derfor et internkontrollsystem som er godt dokumentert, godt kjent og implementert i alle deler av organisasjonen og vedlikeholdt tilsvarende.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen, herunder:

• Kommunens hovedoppgaver og mål ang. behandling av søknader om økonomisk stønad
• Aktivitetsstatistikk
• Målekortet – kommunale indikatorer
• Tertialrapport pr april 2010
• Informasjon om prosjektstilling
• Organisering Nav Dovre/Nav Nord-Gudbrandsdal
• Virksomhetsplan
• Informasjons-/kommunikasjonslinjer i Nav Dovre
• Ansvars- og myndighetsstrukturen i personalsaker i Nav Nord-Gudbrandsdal
• Fullmakter til Arbeids- og velferdssjef for Nord-Gudbrandsdalen fra Dovre kommune
• Delegering av budsjettdisponeringsmyndighet
• Fullmakter videredelegert til leder for Nav Dovre
• Ansatte ved Nav Dovre
• Vedtaksmaler
• Rutiner ved søknad om sosialhjelp
• Rutiner for behandling av søknad om nødhjelp
• Rutiner for sosiale lån
• Rutiner ved søknad om depositumsgaranti
• Rutiner for Nav – Økonomiavdelingen
• Samhandlingsrutiner mellom Nav Kundesenter, Nav Lokal og Nav Forvaltning
• Tiltak for å sikre brukermedvirkning
• Rutiner for avviksrapportering Nav Dovre
• Relevant opplæringsprogram

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, herunder:

• 22 klientmapper der det er gitt økonomisk stønad eller gitt avslag
• Møtereferater fra forskjellige møter mellom Nav Nord-Gudbrandsdal, Nav Dovre og Dovre kommune
• Søknadsskjema med innlegg om dokumentasjonskrav
• Brosjyre ”Får ditt barn delta” – info om barnefattigdomprosjektet som er sendt alle husstander m fl.
• Brukerundersøkelse juni 2009
• IT-hjelpa – rapportering og behandling av avvik – samt brukerveiledning
• Samarbeidsavtale mellom Dovre kommune og Nav Oppland

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 23.06.2010
• epostveksling om praktiske forhold ved tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seniorrådgiver Tony Heyerdahl, revisjonsleder

Rådgiver Kari Skjønsberg, revisor

Rådgiver Randi Marthe Graedler, revisor