Rapport fra tilsyn med saksbehandling og tildeling av plasser med heldøgns omsorg i Gjøvik kommunes tildelingskontor 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Saksbehandling av søknader om plass med heldøgns omsorg og kommunens praksis på tildeling av slike plasser.
• Om Gjøvik kommune sikrer at innbyggere som er behovsvurdert til en plass med heldøgns omsorg er sikret nødvendig helsehjelp. Dette gjelder både de som er vurdert til plass som er definert som tidsbegrenset opphold eller langtidsplass.

Fokuset for tilsynet har vært ledelse, organisering og styring, samt forbedringsarbeid knyttet til saksbehandlingen av plasser med heldøgns omsorg.

Dokumentasjon i saksbehandlingsprosessen og informasjon til innbyggere som venter på en plass med heldøgns omsorg ble vektlagt.

Det enkeltes helsepersonells plikt til faglig forsvarlig yrkesutøvelse er ikke et selvstendig tema for tilsynet. Det faglige skjønnet knyttet til saksbehandlingen av den enkelte søker er derfor ikke vurdert.

Under tilsynet ble det avdekket funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Avvik:

Gjøvik kommune sikrer ikke forsvarlig helsehjelp til alle personer som har behov for heldøgns omsorg og pleie.

Begrunnelse for avvik fremgår av rapportens kapitel 5.

Dato: 01.02.2011

Jens Fløtre
revisjonsleder

Randi Marthe Graedler
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tildelingskontoret Gjøvik kommune i perioden 15.11.2010 – 01.02.2011. Revisjonen inngår som en del av tilsynsvirksomhet Helsetilsynet i Oppland gjennomfører i inneværende år. Revisjonen ved Tildelingskontoret ved Gjøvik kommune er initiert på bakgrunn av en kartlegging i Oppland fylke hvor kommunene skulle rapportere inn til helse og omsorgsdepartementet, via Fylkesmannen, hvor mange personer som venter på en plass med heldøgns omsorg i den enkelte kommune. Gjøvik kommune skilte seg vesentlig ut i denne kartleggingen.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter

tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres

tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gjøvik kommune har organisert sin virksomhet slik at de fleste vedtak etter sosialtjeneste- og kommunehelsetjenesteloven blir saksbehandlet ved Tildelingskontoret i kommunen. Gjøvik kommunen har flere sykehjem, omsorgsboliger og bokollektiver, KOSTRA tall angir 230 plasser. KOSTRA tall for 2009 viser videre at Gjøvik kommune har en dekningsgrad av institusjonsplasser på 12,3 % for innbyggere over 80 år. Dette er vesentlig lavere enn gjennomsnittet for Oppland. Plasser i bolig med heldøgns bemanning er også under gjennomsnittet for fylket. Kommunen har lagt ned 20 plasser ved et av sykehjemmene i februar 2010, noe som fører til at dekningsgraden har gått ytterligere ned i løpet av inneværende år. Kommunen opplyser at disse plassene skal bygges om til Omsorgsboliger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.11.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 29.11.2010.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.11.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet er hvordan Gjøvik kommunene gjennom systematisk styring og kontroll sikrer saksbehandling og tildeling av plasser med heldøgns omsorg til kommunens innbyggere. Det ble i tillegg kontrollert om kommunen sikrer at innbyggere som er behovsvurdert til plass med heldøgns omsorg får nødvendig helsehjelp i den perioden de venter på plass ved et av kommunens tilbud med heldøgns omsorg.

Bakgrunnen for tilsynet har blant annet vært at Gjøvik kommune oppgir at kommunen hadde veldig mange personer som venter på et tilbud med heldøgns omsorg. Helsetilsynet i Oppland ønsket derfor å se nærmere på bakgrunnen til dette og om disse personene får nødvendig helsehjelp i påvente av plass.

5. Funn

Avvik:

Gjøvik kommune sikrer ikke forsvarlig helsehjelp til alle personer som har behov for heldøgns omsorg og pleie.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Kommunehelsetjenesteloven §§ 1-3 første ledd nr.4,jf § 1-3aog 1-4, samt § 2-1helsepersonelloven §§ 6 og 16, Forvaltningsloven §§ 11, 23, 24 1.ledd, 25 og 28,Internkontrollforskriften §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

• Det er ulike oppfatninger av innholdet i begrepet ”nødvendig helsehjelp”. Det kan føre til at udekkede behov ikke blir synliggjort og rapportert
• Behovet for ”forsvarlig helsehjelp” blir ikke alltid oppfylt for de som, etter kommunens utredning har et absolutt behov for plass med heldøgns omsorg
• Søknader om tjenester med heldøgns omsorg blir ikke alltid behandlet når de mottas. Vedtak om tildeling av plass med heldøgns tjeneste fattes først når det er tilgjengelig plass
• Svarbrevene innholder informasjon om at søknad er mottatt, men inneholder sjelden opplysninger om når saken forventes avgjort
• I brev til pasient/pårørende brukes varierende begrep om samme tjenestetilbud. ”Boform med heldøgns bemanning” er ikke beskrevet i kommunens kvalitetsstandarder, og det er uklart hva tiltaket innebærer. Flere av tjenestene det er kvalitetsstandard for, mangler korrekte lovhjemler
• Det foreligger kvalitetsstandarder for tildeling av tidsbegrenset opphold og langtidsopphold; disse blir ikke alltid fulgt
• Det foreligger ingen ens oppfatning av hvordan retten til brukermedvirkning skal ivaretas
• Forutsigbarheten i tjenestetilbudet er ikke godt nok ivaretatt. Det praktiseres ofte gjentatte og sammenhengende tidsbegrensede opphold, som i realiteten fremstår som langtidsopphold
• Søknader opprettholdes unødig i tilfeller hvor forsvarlige tjenester allerede er gitt. Dette gir et misvisende bilde av hvor mange som venter på plass.
• Resultatet av behovsvurdering følges ikke alltid opp med forsvarlig tjenestetildeling
• Det er ikke etablert ordninger for å registrere feil og uønskede hendelser
• Risikoanalyser og avviksmeldinger brukes ikke i forbedringsarbeidet innenfor det aktuelle område

Kommentar:

Gjøvik kommune har en saksbehandlingspraksis hvor de fleste søknader blir besvart med at søknaden er registrert, men inneholder ikke informasjon om når søker eventuelt kan forvente seg plass. Et eventuelt vedtak om plass blir først fattet når kommunen har ledig plass å tilby. Dette gjør at enkelte søkere blir stående på en såkalt venteliste for opphold med heldøgns omsorg i mange måneder, i enkelt tilfeller over et år. En del pasienter søkte flere tilbud og figurerte derfor på flere av listene uten at det var vurdert hvilket omsorgstilbud som var best egnet for søker.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved tildelingsenheten i Gjøvik kommune saksbehandler man de fleste søknader etter sosialtjeneste- og kommunehelsetjenesete loven. Det er Gjøvik kommune som har det overordnede ansvaret og som skal påse at tjenestetilbudet er faglig forsvarlig.

Formålet med en systematisk analyse av risiko for svikt er å skaffe oversikt over områder der det er nødvendig med tiltak for å redusere faren for svikt.

Gjøvik kommune har ikke iverksatt nødvendige tiltak for å avdekke, rette opp eller forebygge overtredelser av helselovgivningen. Helsetilsynet viser til at avvikshåndteringen ikke fungerer som forutsatt og det er ikke avklart hvordan internkontroll skal utføres. Tilsynet avdekket at internkontrollen ikke har fanget opp at kvalitetsstandarden som kommunen har utarbeidet ikke blir fulgt. Det samme gjelder hva begrepet ”nødvendig helsehjelp” innebærer.

Kommunens praksis, hvor søkere er registrert på flere ulike lister med ulike tilbud, selv om forsvarlige tjenester allerede er gitt, gir ingen riktig oversikt over det reelle behovet i kommunen. Dette gjør at Gjøvik kommune har manglende oversikt og kontroll på hvor mange som har behov for plass med heldøgns omsorg i kommunen.

7. Regelverk

• Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven)
• Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)
• Lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)
• Forskrift for sykehjem og boform med heldøgns omsorg og pleie
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. (internkontrollforskriften)
• Forskrift om pasientjournal (journalforskriften)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (kvalitetsforskriften)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over pasienter som venter på langtidsplass pr. 05.11.2010
• Oversikt over pasienter som venter på korttidsplass pr. 05.11.2010
• Oversikt over pasienter som venter på bokollektiv demente pr. 05.11.2010
• Organisasjonskart Gjøvik kommune
• Organisasjonskart virksomhetsområde Helse og omsorg

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Permer med søknader til langtidsplass og Bokollektiv demente
• Oppdaterte lister på hvilke personer som venter på plass
• Referat fra inntaksmøter ved tildelingskontoret
• Kvalitetsstandard ved tildelingskontoret
• Fagsystemmet Gerica

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Oppland:

• 15.11.2010: Telefon til Rådmann med muntlig varsel om tilsyn
• 15.11.2010: Telefon til Konst. Virksomhetsleder med muntlig varsel om tilsyn.
• 15.11.2010: Varsel om tilsyn sendt kommunen
• 22.11.2010: E-post vedr. praktisk opplysninger i forbindelse med tilsynet
• 23.11.2010: E-post vedr. planlegging av tilsynet
• 24.11.2010: E-post vedr. hvilke personer som er tilgjengelig tilsynsdagene
• 25.11.2010: E-post med oversendelse av programmet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Randi Marthe Graedler, Revisor
Tony Heyerdahl, Revisor
Jens Fløtre, Revisjonsleder