Stadfestet rapport fra tilsyn med helse-, sosial- og barneverntjenester til barn i Lillehammer kommune 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Det ble avdekket ett avvik:

• Lillehammer kommunen styrer og kontrollerer ikke samordningen mellom helse-, sosial- og barneverntjenesten slik at alle utsatte barn sikres rett hjelp til rett tid

Detaljer om grunnlaget for avviket fremkommer av rapportens kapittel 5.

Dato: 8.10.2010

Geir Berg
revisjonsleder Tony Heyerdahl
revisor

 

 

Inger Berg
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 18.5.2010 – 8.10.2010, gjennomført av Fylkesmannen i Oppland og Helsetilsynet i Oppland. Tilsynet er en del av Fylkesmannen/Helsetilsynet i Opplands tilsynsplan i 2010.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6. Hjemmel for tilsynsmyndighet på området barnevern fremkommer av lov om barnevern, § 2-3. Tilsvarende for Helsetilsynets kompetanse fremkommer av lov om statlig tilsyn med helsetjenesten, § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lillehammer kommune har i overkant av 26000 innbyggere. Ansvaret for driften av kommunen ligger hos kommunestyret, som har delegert ansvaret for det daglige arbeid til rådmannen. Rådmannen har overordnet ansvar for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet og internkontrollen. Kommunen er delt opp i tjenesteområder/ fagenheter etter arbeidsoppgaver. Alle tjenesteområdene/fagenhetene er ledet av tjenesteområdeleder/fagenhetsleder. Rådmannen har tre kommunalsjefer for å utføre rådmannsoppgavene overfor hvert sitt tjenesteområde.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.5.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 24.8.2010.

Åpningsmøte ble avholdt 1.9.2010.

Intervjuer:

18 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 2.9.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Det ble blant annet sett på ivaretakelsen av meldinger til barnevernet, på praktisering av taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett samt på innhenting av samtykke fra barn og foreldre.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av samarbeidet ble rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende undersøkt.

Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier. Det ble videre undersøkt om barnevern-, helse- og sosialtjenesten i kommunen samarbeider med skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste, barnehager, spesialisthelsetjenester og statlig barnevern når det er behov for det. Det ble også undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse og sosiallovgivningen.

Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet så på om de tre tjenestene kontinuerlig evaluerer de samlede tiltak og tjenester som ytes til det enkelte barn. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt, faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene forbereder og ved behov gjennomfører overgang fra barnevern til sosialtjeneste sammen med den aktuelle ungdommen i god tid ved for eksempel prosedyrebeskrivelser, faste kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende. Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker

hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

Det er ikke gitt et eget regelverk om hvordan samarbeidet mellom barneverntjenesten og helse- og sosialtjenesten skal organiseres eller gjennomføres, men lovgivningen inneholder en rekke enkeltbestemmelser om samarbeid

5. Funn

Avvik 1:

Lillehammer kommunen styrer og kontrollerer ikke samordningen mellom helse-, sosial- og barneverntjenesten slik at alle utsatte barn sikres rett hjelp til rett tid

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
• lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
• lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
• forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
• forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731

Avviket bygger på følgende:

• Ikke alle ansatte i de aktuelle tjenestene har tilstrekkelig kunnskap om hverandres tjenester og rammer til å vurdere tjenestene i relasjon til barn og unges behov. Dette gjelder særlig ansatte i NAV Lillehammer
• NAV Lillehammer og deler av helsetjenesten har ikke plassert ansvaret for hvem i de aktuelle tjenestene som skal avgi melding til barnevernet
• Det foreligger ikke rutiner for samarbeid mellom NAV Lillehammer, barnevernet og allmennlegetjenesten. Det er for eksempel ikke etablert samarbeidsfora der NAV Lillehammer og allmennlegetjenesten deltar for å drøfte uklarheter/problemstillinger knyttet til enkeltbarn.
• Etter at tidligere Oppfølgingsenhet ble flyttet over i NAV Lillehammer er det ikke lenger en klar oppgavefordeling mellom tjenestene, og det er uklart hvordan tjenestene som tidligere lå til Oppfølgingsenheten nå er ivaretatt
• Det er stor ulikhet i meldefrekvens blant offentlige instanser som har lovpålagt meldeplikt. Dette kommer til syne gjennom at barneverntjenesten følger med på utviklingen av omfanget av meldinger. Årsakene til ulikhetene er ikke tilstrekkelig utredet og fulgt opp. (illustrasjon; tabell)
• Det foreligger ikke prosedyrer/rutiner i NAV Lillehammer som omhandler i hvilke tilfeller det skal vurderes kontakt med barnevernet i saker der det er søkt om økonomisk sosialhjelp eller andre tjenester til familier med barn
• Barneverntjenesten gjennomfører ikke alltid undersøkelser etter lov om barnevern § 4-3 innen fristen. I henhold til kommunens halvårsrapportering er det fristoversittelse i nær 20 % av sakene
• I 7 av 137 saker hvor det er fattet vedtak om hjelpetiltak, er det ikke utarbeidet tiltaksplan, jf lov om barnevern § 4-5
• Kommunen har ikke lagt til rette for ved prosedyrer, kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende slik at barneverntjenesten og NAV Lillehammer kan forberede og tilrettelegge overgangen mellom tjenestene når barn fyller 18 år
• Kommunen gjennomfører ikke risiko- og sårbarhetsanalyser av kritiske områder knyttet til samarbeid mellom tjenestene, jf internkontrollforskriften.
• Kommune har et gjennomgående system for håndtering av avvik (IK-system), men dette er ikke implementert slik at det er tatt i allmenn bruk

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Revisjonen omhandler samarbeidet mellom 3 kommunale deltjenester. Revisjonslaget mottok en omfattende mengde dokumentasjon som sammen med intervjuer og granskning av utvalgte saksmapper skapte bildet av en organisasjon med noen spesifikke styringsmessige problemer knyttet til NAV Lillehammer. Veilederen som Helsetilsynet har utgitt for dette særlige tilsynet, omhandler ikke NAV, men sosialtjenesten i kommunen. Det som før var identifiserbart i Lillehammer kommune som en egen enhet med oppgaver etter sosialtjenesteloven – den tidligere kalte ”oppfølgingsenheten” – er nå en del av NAV Lillehammer. I Lillehammer kommune er medarbeidere som tidligere jobbet i enheten flyttet over til NAV, og det er uklart for tilsynsmyndigheten om oppgavene etter sosialtjenesteloven ivaretas godt nok.

Tilsynet hadde først og fremst fokus på sosialtjenestens rolle i de ulike fasene mht utsatte barn. Det er uklart om sosialtjenestens virksomhet i overgangen til NAV Lillehammer ble planlagt og dimensjonert riktig. Tilsynet avdekker at ansatte fra tidligere ”Oppfølgingsenhet” nå i stor grad gjør andre oppgaver enn de gjorde før. Det skaper tvil om sosialtjenestelovens bestemmelser vektlegges tilstrekkelig i kommunens gjennomføring.

Fylkesmannen/Helsetilsynet mener det er grunn til å forvente at kommunen sikrer kvalitet ved god planlegging, kontroll av gjennomføringen og evaluering av virksomheten i henhold til gjeldene regler om internkontroll.

Barneverntjenestens statistikk viser et beskjedent antall bekymringsmeldinger fra NAV (1 i hele 2009, og en til dags dato i 2010). Dette skaper usikkerhet mht om utsatte barn fanges opp i en så tidlig fase som mulig.

7. Regelverk

• lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
• lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
• lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
• forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
• forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
• forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetjenesten.)
• forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
• lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Fra Lillehammer Helsestasjon:

• Oversiktskart over Lillehammer Helsestasjon

Liste over ansatte

• Lederavtale for Leder av tjenesteområdet Helsesøstertjenesten
• Dokumentasjon for samordning spesielt for barn og unge, med beskrivelse av tre tverrfaglige drøftningsteam, beskrivelse av sammensetning og oppgaver. Barn og unge kontakt, drøftingsteam og tverrfaglig lederteam
• Beskrivelse/prosedyrer knyttet til internkontroll/avvikshåndtering, ”Standarden”
• Dokument for strategiske mål, med ”pr dags dato vurdering” og målsetting for årene fremover
• Prosedyre for mottak av nyansatte
• Handlingsplan for skolehelsetjenesten
• Metodebok for oppfølging av barn fra 0-5 år
• Beskrivelse av tilbudet til barn i skolepliktig alder
• Dokument hetende ”Helseopplysninger fra hjemmet på 2. trinn og 6. trinn.
• Dokument ”legekontroll ved skolestartundersøkelse”
• Overgangsrutiner fra helsestasjon til skolehelsetjenesten
• Overgangsrutiner fra barneskole til ungdomsskole
• Dokument ”Tverrfaglig samarbeid rundt barn i risiko”
• Dokument ”Journalføring og dokumentasjon”
• Meldingsrutiner fra helsestasjon til barnevernet
• Brev til foreldre på 1. trinn; ”God skolestart”
• Prosjektplan ”God skolestart”
• Prosedyre for bruk av EDPS ved Lillehammer Helsestasjon (vurdering av depressive symptomer hos nye mødre)
• Rutine for kommunejordmors dokumentasjon
• Rutiner ved spesielle psyko-sosiale forhold i svangerskap og fødsel
• Rutiner ved henvisning til fastlege eller sykehus

Dokumenter fra Barnevernet i Lillehammer:

• Dokument for strategiske mål, med ”pr dags dato vurdering” og målsetting for årene fremover
• Opplæringsprogram 2010-2011
• Opplæringsprogram for og mottak av nyansatte
• Retningslinjer og mandat for teamorganiseringen i barneverntjenesten
• Stillingsbeskrivelse for faglig leder
• Stillingsbeskrivelse for kurator
• Samme for sekratær
• Samme for teamleder/saksbehandler
• Samme for tiltakskonsulent
• Dokument som beskriver plan for gjennomføring av undersøkelse i sak
• Orientering om undersøkelsesfasen etter loven
• Rutiner for ventilering/debriefing
• Dokument ”Tiltak som sikrer brukermedvirkning”
• Dokument ”Opplysninger om verktøy (maler, skjema), eventuelle skriftlige prosedyrer og tiltak som benyttes for å koordinere utredning, planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenestene ti barn
• Dokument ”Informert samtykke (0-18 år)”
• Dokument ”Tiltaksplan”
• Dokument ”Barneverntjenesten og verdisynet”
• Serviceerklæring Barneverntjenesten
• Rutine for oppstart av ny undersøkelse
• Rutine for mottak av meldinger
• Rapport etter gjennomgang av barneverntjeneste, etter oppdrag fra kommunalsjef Siri Moen
• Rapporteringsskjema for kommunene, statistikk over antall meldinger, antall tiltaksplaner og fristoversittelser
• Utskrifter av et stort antall standardbrev og vedtaksmaler

Dokumenter fra NAV Lillehammer:

• Lov om sosiale tjenester
• Lov om barneverntjenesten
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Dokument ”Generelt om boligsosialt arbeid”
• Dokument ”Sosial inkludering”
• Dokument ”Nasjonal retningslinje fro legemiddelassistert rehabilitering ved opioidavhengighet”
• Dokument ”Data om kommunalt arbeid for personer med rusmiddelproblemer”
• Dokument ”Opptrappingsplan for rusfeltet”
• Dokument ”Handlingsplan mot fattigdom”
• Dokument ”Lillehammer kommunes verdigrunnlag”
• Generelt NAV-dokument ”Mål og disponeringsbrev”
• Generelt NAV-dokument ”Virksomhetsrapport 1. tertial 2010”
• Dokument ”Oppfølgingsmodellen”
• Dokument ”Helse, miljø og sikkerhetshåndbok”
• Generelt NAV-dokument ”Strategi for markeds- og oppfølgingsarbeidet i Oppland
• Kommunikasjonsplan for NAV Lillehammer
• Samarbeidsavtale mellom Lillehammer kommune og NAV Oppland
• Dokument ”Organisering og videreutvikling av NAV-kontoret
• Lovoversikt
• Dokument ”Kvalitetsinnsyn i enkeltsaker i kvalifiseringsprogrammet”
• Dokument ”Kompetansestrategi 2007-2010, NAV Oppland
• Virksomhetsplan 2010, NAV Oppland

Øvrig dokumentasjon:

• Dokument ”Veileder for samordning av tjenester, Tildelingsenheten 2010”
• Strategi- og økonomiplan 2010-2013
• Kommuneplan 2006-2016, generell del
• Kommuneplan omsorgstjenester 2009-2021
• Rutine knyttet til internkontrollsystemet ”Standarden”
• Fremdriftsplan overgang barneskole til ungdomsskole
• Dokument ”Foreldresamtale i barnehagen som hjelp i overgang til skolen
• Kommunalt dokument ”Trygg skolestart”, Retningslinjer for overgangen barnehage-skole
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
• 8 brukermapper fra NAV
• 22 mapper fra barneverntjenesten
• 13 journaler fra helsestasjonen

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, sendt 18.5.2010
• Diverse mail om avklaring i forhold til formøte og om selve tilsynet
• Oversendt dokumentasjon, datert 14.7.2010
• Oversendt dokumentasjon fra Helsestasjon, datert 27.7.2010
• Oversendelse av foreløpig rapport i brev av 13.9.2010
• Tilbakemelding på foreløpig rapport i mail datert 24.9.2010
• Oversendelse av stadfestet rapport i brev datert 8.10.2010

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Geir Berg, Tony Heyerdahl, Inger Berg