Rapport etter tilsyn med avlastning til eldre -stikkprøvetilsyn med kommunens saksbehandling Øyer kommune 2010

Helsetilsynet viser til ovennevnte tilsyn gjennomført i Øyer kommune 25. August 2010. Kommunens kontaktperson var helsefaglig rådgiver Kari Berget. Rådgiver Randi Marthe Graedler og rådgiver Jens Fløtre gjennomførte tilsynet.

Tilsynets formål og tema

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastingstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass i sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven.

Tema for tilsynet er saksbehandlingsreglene knyttet til tildeling av avlastning til eldre.

• Utredningsplikten – Følger av forvaltningsloven §§ 16 og 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak. Utredningsplikten skal bidra til at vedtaket blir truffet på riktig grunnlag og motvirke at utilstrekkelige og gale opplysninger blir lagt til grunn.
• Individuell vurdering – Tildeling av avlastning skal skje på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering. Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen.
• Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgangen  – Vedtaket skal være skriftlig, om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Begrunnelsen for vedtaket skal tilfredsstille kravene i forvaltningsloven § 25. Begrunnelsen skal være tilstrekkelig for partene til å forstå hvilken hjelp som skal ytes. Eventuelt om avslag er begrunnet på en slik måte at det er mulig for partene å vurdere om det er grunnlag for å klage.

Gjennomføringen

Oversikt over den skriftlige dokumentasjonen tilsynet har gjennomgått.

• 13 vedtak om avlastning fordelt på tre brukere.
• 7 vedtak om korttidsplass.
• Det var ingen avslag knyttet til søknader om avlastning.
• Organisasjonskart.
• Møteplan tiltaksmøte pleie og omsorg.
• Kriterier for tildeling av omsorgstjenester, Øyer kommune.
• Serviceerklæring

Sakene ble valgt ut fra en samlet oversikt over vedtak i kommunen i perioden 01.01.09 til tilsynstidspunktet. Tilsynet så på vedtak om tildelt avlastning, og et tilfeldig utvalg av vedtak der det var tildelt korttidsopphold.

Funn og konklusjon

Tilsynet har følgende kommentarer:

Utredningsplikten – I et flertall av søknadene er det store mangler i forhold til dokumentasjon av utredning. I enkelte søknader er det vist til ”søkers helsemessige tilstand” uten videre dokumentasjon om søkers behov eller hvilken belastning en omsorgsyter eventuelt har.  Det var i de fleste vedtak ikke dokumentert helsefaglige vurderinger som understøttet vedtaket, det er derfor ikke mulig for tilsynet å vurdere om søkerne skulle vært tildelt avlastningsplass, eller om det skulle ha vært tildelt kortidsplass.

Som en del av saksbehandlingen av søknader om avlastning må det avklares med søker hva som er ønsket, både i forhold til tjeneste og varighet. Kommunen må så foreta en vurdering av situasjonen og tildele ut i fra hjelpe-og avlastningsbehovet. I denne utredningen må så vel omsorgsyters som omsorgstrengendes behov vurderes. Ved gjennomgang av sakene var det i de fleste søknadene svært mangelfulle faktabeskrivelser, det var lite eller ingen informasjon som kunne danne grunnlag for en vurdering av tjenestebehovet for noen av partene.

I dokumentgjennomgangen ble det observert to ulike søknadsskjemaer, hvor det ene ikke hadde opplysninger om avlastningstilbud, men kun tilbud om tidsbegrenset opphold.

På bakgrunn av den gjennomgåtte dokumentasjonen slår tilsynet fast at utredningen av sakene kun i enkelte tilfeller gjøres i overensstemmelse med kravene i fvl § 17.

Individuell vurdering – Når utredningen er utilstrekkelig, blir grunnlaget for den individuelle vurderingen heller ikke godt nok. Denne var derfor også mangelfull i de gjennomgåtte sakene. Tilsynet vil spesielt trekke fram de saker der det er vedtak om rullerende avlastning ”for en periode”. Tilsynet er av den oppfatning at dette er lite forutsigbart for omsorgsyteren.

Avgjørelsen om hvorvidt vilkårene for hjelp er oppfylt skal skje på grunnlag av en individuell vurdering der søkerens situasjon vurderes konkret. Vurderingen skal bygge på opplysningene som er innhentet i forbindelse med utredningen.

Når det søkes om avlastning, eller det av saksutredningen framgår at det foreligger et avlastningsbehov, så skal det vurderes individuelt og i henhold til sosialtjenestelovens vurderingstemaer. Det samme gjelder der behov for avlastning er en del av grunnlaget for tildeling av korttidsopphold.

En av de gjennomgåtte sakene inneholdt opplysninger om at pårørende var svært slitne. Det var et godt referat fra et hjemmebesøk, registrert i en ergoterapijournal. Det var likevel ikke foretatt vurdering i forhold til om avlastning etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf 4-2 b skulle innvilges, brukeren ble innvilget tidsavgrenset opphold etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1.
Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgangen – I de tilfeller hvor kommunen innvilger avlastning skal adressat være omsorgsyter, tilsynet har merket seg at kommunen ikke har dette som praksis. Avlastning er en tjeneste som tildeles omsorgsyter. Det er derfor denne som er mottaker av vedtaket.

Begrunnelsen for et vedtak skal inneholde:

1. Henvisning til lovhjemmel – Det er ikke vist til sosialtjenesteloven § 4-3 i vedtakene. Sosialtjenestelovens oppbygning er slik at det først skal foretas en vurdering etter § 4-3 for å fastslå om søker fyller vilkårene for å ha krav på tjenester etter § 4-2 a-d.
2. Beskrivelse av de faktiske forhold – Det er lite dokumetasjon i sakene, kommunen utnytter ikke saksbehandlersystemet fullt ut. Det skal gå tydelig frem av vedtakene hva det er søkt om, hvor mye det er søkt om og om den tildelte tjeneste står i forhold til dette eller om det er et avslag på hele eller deler av søknaden.
3. Redegjørelse for utøvelse av skjønn -Sosialtjenesteloven er en utpreget skjønnslov. Dette forutsetter ekstra tydelighet i forhold til redegjørelse for hvilke vurderinger som er gjort i den enkelte

sak. Begrunnelsen skal vise til hvorfor helse-og sosialtjenesten er kommet til at de tiltak som tilbys er valgt og hvorfor det innvilgede tilbud er tilstrekkelig for å oppfylle det nødvendige hjelpebehovet. Dette skal tydelig komme frem i de sakene der det tildeles korttidsopphold framfor avlastning, der det åpenbart foreligger et avlastningsbehov.
Ved gjennomgang av avlastningsoppholdene, 13 vedtak om avlastning fordelt på tre brukere, har tilsynet det inntrykk at avlastning i liten grad er et kjent tilbud til Øyer kommunes innbyggere. Serviceerklæringen til Øyer kommune, Tretten sjukeheim, innholder ikke opplysninger om muligheten for avlastning etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf 4-2 b. Dog er det nevnt i en bisetning under ”hvem kan få tjenesten”. Dette underbygger inntrykket av at dette er en lite kjent tilbud.

Fra oversendelsesbrevet:
Fylkesmannen ber Øyer kommune om en redegjørelse for hvordan kommunen vil følge opp det faktum at kravene til forsvarlig saksbehandling i et stort antall av de gjennomgåtte sakene ikke er etterlevd.
Vi ber videre om en beskrivelse av hvilke tiltak som skal iverksettes for å bedre internkontrollen med saksbehandlingen i avlastningssaker.

Vi ber om tilbakemelding fra kommunen innen 1. desember 2010.

Beate Golten e.f.
Fung. avdelingsdirektør

Jens Fløtre
rådgiver

Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift.