Rapport frå tilsyn med barneverns-, helse- og sosialtenester til barn i Øystre Slidre kommune 2010

Samandrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i gjennomførte i perioden 7. august 2009 – 8. februar 2010 tilsyn med kommunale barneverns-, helse- og sosialtenester til barn i Øystre Slidre.

Tilsynet omfatta tenester og tiltak til utsette barn i skulepliktig alder og ved overgangen frå barn til vaksen. Tilsynet undersøkte om dei tre kommunale tenestene, ved behov, samarbeider om å gje utsette barn og unge rette tiltak til rett tid. Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn i 2008 som Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har teke initiativ til.

Det er avdekka eit avvik:

Avvik 1:

Øystre Slidre kommune styrar og kontrollerar ikkje barnevern-, helse- og sosialtenesta slik at saksbehandling, koordinering og samhandling av tenestene blir tilfredsstillande ivaretatt.

Dato: 22. mars 2010

Tony Heyerdahl
Revisjonsleiar

Inger Berg
Revisor

Randi Marthe Graedler
Revisor

Espen Bjorli
Observatør

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i perioden 7. august 2009 – 22. mars 2010 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oppland. Tilsynet er ein del av tilsynsplanen for Fylkesmannen i Oppland og Helsetilsynet i Oppland for 2010 og omfattar kommunale barnevern-, helse- og sosialtenester til utsette barn i skulepliktig alder og med overgangen av ansvar for tenester frå kommunalt barnevern til kommunal sosialteneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatta barneverntenester etter barnevernlova og sosialtenester etter sosialtenestelova som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen og helsetenester etter helselovgivinga som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnemnt eit felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Rapporten er utarbeidd i fellesskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der fleire tenester og lovverk har tilgrensande eller overlappande formål og oppgåver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har erfaring frå tilsyn som tyder på at ein må rette merksemda mot tenester til brukarar som har behov for samordna tenester. Dei barna som har behov for tenester frå barnevern-, helse- og/eller sosialtenester er sårbare og situasjonen til barna kan bli vesentleg forverra om kommunane ikkje klarer å møte behova og rettane deira.

Formålet med ein systemrevisjonen er å vurdere om kommunen/bydelen ivaretek ulike krav i lovgivinga gjennom internkontroll. Revisjonen omfattar undersøking av:

• kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge avvik frå lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka blir følg opp i praksis og om naudsynt korrigert
• om tiltaka er tilstrekkelege for å sikre at lovgivinga blir overhalde

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten omhandlar eventuelle avvik og merknader som er avdekka under revisjonen og gir derfor ikkje fullstendig vurdering av tilhøva i kommunen/bydelen innanfor dei områda tilsynet omfatta.

• Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
• Merknad er tilhøve som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men som tilsynsstyresmakta likevel finn grunn til å påpeike som aktuelle forbetringsområde.

2. Omtale av kommunen/bydelen - særlege tilhøve

Øystre Slidre kommune har 3198 innbyggarar pr. 1. oktober 2009. Kommunesenteret ligg i tettstaden Heggenes. Kommunen er organisert som en tilnærma tonivåmodell, med rådmann og sektorleiarar. Frå 13. mars 2009 har sosialtenesta gått inn i Nav, som er et samarbeid med A-etat, trygdekontor og sosialtenesta. Nav er organisert i eit interkommunalt samarbeid mellom alle dei 6 kommunane i Valdres. Barnevernstenesta, helsestasjonen og skolehelsetenesta er organisert under sektor for helse og velferd.

Administrativ organisering av Øystre Slidre kommune (Kjelde: kommunens nettside www.oystre-slidre.kommune.no)

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart fyste gongen sendt ut 7. august 2009, deretter revidert med revidert dato for tilsynet 14. oktober 2009. Oversikt over dokument verksemda har sendt i samband med tilsynet, er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Formøte vart halde 19. januar 2010.

Opningsmøte vart halde 27. januar 2010.

Intervju

12 personar vart intervjua, samt samtalar med 4 rektorar og 2 legar.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Det vart gjennomført synfaring ved:

• 9 saksmapper – skolehelsetenesta
• 4 mapper - psykisk helse
• 18 mapper – barnevernstenesta
• 4 mapper – miljøtenesta
• 8 mapper Nav

Sluttmøte vart halde 28. januar 2010.

4. Kva tilsynet omfatta

Tilsynet omfatta undersøking av om dei kommunale barnevern-, helse- og sosialtenestene, som har kontakt med utsette barn i skulepliktig alder, sikrar at dei får naudsynt og rett hjelp til rett tid og på ei samordna måte. Tilsynet omfatta også undersøking av om barnevern- og sosialtenesta samarbeider om å leggje til rette eventuell overgang mellom dei to tenestene for ungdom ved 18 – 23 år. Dette vart gjort ved at det vart undersøkt om kommunen legg til rette slik at tenestene kan gi naudsynt hjelp etter lovgivinga. Det vart og undersøkt om kommunen sikrar, ved å følgje opp og å kontrollere, at praksis samsvarar med dei plikter kommunen har.

Tilsynet undersøkte nærare om tenestene og utøvarane hadde tilstrekkeleg kunnskap om oppgåvene til kvarandre, rammer og tenestetilbod slik at dei ved behov samarbeider om å fange opp og utgreie dei utsette barna.

Vidare omfatta tilsynet undersøking av om tenestene i tilstrekkeleg grad brukar og informerer kvarandre og samarbeider når det er behov for det. Som ein del av dette undersøkte tilsynet om det fanst rutinar for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgåvefordeling og liknande. Det vart undersøkt om det blir gjennomført medisinske undersøkingar ved behov, og om sosialtenesta vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtenesta yter stønad eller bistand til familiar.

Det vart vidare undersøkt om dei tre kommunale tenestene sikrar individuell planlegging når dei utarbeider tiltaksplanar etter barnevernslova eller individuelle planar etter helse- og sosiallovgivinga. Tilsynet undersøkte også om dei tre tenestene, ved behov, samarbeider om å legge til rette og å gjennomføre individuelle planer og tiltaksplanar.

Tilsynet omfatta om dei samla tenestene og tiltaka til det einskilde barnet vert evaluert. Det vart nærare undersøkt om evalueringane omfattar om barn og foreldre medverkar ved evaluering av tenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om dei ressursar som er vedteke brukt faktisk blir brukt, om det er klart kven som har teke på seg ansvar for dei ulike oppgåvene, konsekvensar av omorganiseringar og endringar i oppgåvefordeling og om ein har nådd dei måla som er sett for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte vidare om kommunane i god tid førebur, og ved behov gjennomfører, overgang frå barnevern til sosialteneste ved 18-23 års alder saman med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte og om, og på kva måte, leiinga i kommunen/bydelen følgjer med på at tenestene samarbeider om utsette barn og overgangen mellom barnevernet og sosialtenesta. Det vart for eksempel undersøkt om kommunen overvaker at vedtekne tiltak, prosedyrar og oppgåvefordeling er gjennomført i praksis, om tenestene har så god kjennskap til kvarandre at dei brukar kvarandre når det trengs, om det er vurdert kva område i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om dei overvakar om tenestene fungerar som dei skal og at tiltaksplanar og individuelle planar blir evaluerte. Det vart og sett på om kommunen har oversikt over klager på dei tre tenestene og gjer bruk av desse til forbetring av tenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved tilsettingar, kartlegging av kompetansen til dei tilsette, opplæringstiltak og liknande, for at tilsette i dei tre tenestene har tilstrekkeleg kompetanse til å kunne samarbeide når det trengst. Det vart og undersøkt om det er lagt til rette for bruk av tolk når det er naudsynt.

Tilsynet undersøkte om kommunen har system for dokumentasjon som sikrar den informasjonen som er naudsynt for samarbeid mellom tenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Øystre Slidre kommune styrar og kontrollerar ikkje barnevern-, helse- og sosialtjenesten slik at saksbehandling, koordinering og samhandling av tenastane blir tilfredsstillande ivaretatt.

Avvik frå:

• Lov om barnevernstenester (bvl.) §§ 3-1, 3-2 annet ledd, 4-3 og 4-5
• Sosialtenestelova (sostjl.) §§ 3-2 og 4-1
• Kommunehelsetenestelova (khl.) § 1-4 annet ledd
• Forskriftene om internkontroll § 4

Avviket bygger på følgjande observasjonar:

• Barnevernstenesta utarbeidar ikkje tiltaksplanar der det er fatta vedtak om hjelpetiltak. Dette gjeld 13 av 13 saker, iflg. kommunens rapport til Fylkesmannen pr 31.12.2009
• Barnevernstenesta kan ikkje alltid dokumentere at iverksatt hjelpetiltak blir evaluert
• Barnevernstenesta utarbeidar ikkje alltid sluttrapport når ein undersøking er avslutta
• Barnevernstenesta gir ikkje skriftlig tilbakemelding til meldar etter mottatt melding
• Det sendes ikkje skriftlig tilbakemelding til meldar innan tre ukar etter at undersøkinga er gjennomført med angjeving av om saken er lagt bort eller følgjas opp frå barnevernstenesta (til off. myndigheit som meldar)
• Når det innhentast opplysningar i barnevernssaker, innhentast ikkje alltid skriftlig samtykke (samtykket er ikkje presist i forhold til de opplysningar som skal gis)
• Journalar og anna klientdokumentasjon er ikkje utforma på en slik måte at det til einkvar tid er mulig å vite kva som er gjort, kva som er planlagt, korleis brukarane er involvert, kven som deltar i samarbeidet etc.
• Barnevernstenesta gjennomfører ikkje alltid undersøkingar etter § 4-3 innan fristen på tre månader eller i særlige tilfeller innan 6 månader
• Tilsynet har fått informasjon om at de samarbeidsarenaer som er oppretta kan nyttast på en betre måte. Bl. a. er Nav og de som arbeider med psykisk helsearbeid ikkje rutinemessig i de relevante møta
• Det er ikkje et synleg system for tilbakemelding til kommunens leiing om korleis tenestene fungerer og samhandlar, jfr. krava til et minimum styringssystem i IK-forskriftene
• Det er ikkje system for melding og behandling av avvik (utover HMS)
• Det er uklart korleis de kommunale tenester i Nav samhandlar med de øvrige kommunale tenester

6. Vurdering av styringssystemet i kommunen

Det følgjar av sosialtenesteloven § 2-1, lov om helsetensta i kommunane § 1-3A og barnevernsloven § 2-1 2. ledd, at kommunen skal etablere system for internkontroll med eiga verksemd. Internkontroll handlar om den interne styringa i verksemda og er eit minimum lovpålagt styringssystem. Det er eit verktøy for leiinga – eit hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift. Internkontrollen skal bidra til at myndigheitskrav etterlevas, og at daglege arbeidsoppgåver blir utført, styrt og forbetra etter krava i helse-. sosial- og barnevernslovgjevinga, og at denne styringa er forankra i den øvste leiinga i verksemda.

Strukturen i dette minimum styringssystem framgår av dei nemnde forskriftene om internkontroll § 4. Øystre Slidre kommune har ut ifrå desse berre delvis etablert system for internkontroll. Tilsynet har derfor avdekka at kommunen har svakheiter i styringssystemet. Som dømer kan nemnas at samarbeidsarenaer er oppretta av kommunen, men desse kan nyttast på ein betre måte ved å fast implementere blant anna Nav og psykisk helsearbeid i de relevante møta. Kommunen har heller ikkje eit synleg system for tilbakemelding til leiinga i kommunen om korleis tenestene fungerer og samhandlar. Dette har mellom anna gjort at manglande krav til sakshandsaming og alvorlege fristoverskridingar har kunne gått føre seg utan at dei i verksette korrigerande tiltak har fått full effekt enda. Eit anna døme er at det ikkje er sannsynleggjort godt nok korleis dei kommunale tenestene i Nav samhandlar med de andre kommunale tenestene. Eit anna krav til eit internkontrollsystem er at det skal være eit formalisert system for melding og behandling av avvik frå krava i dei nemnde lovverk - utover avviksregistreringa i helse-miljø-sikkerheit (HMS), som finnes.

7. Regelverk

• lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
• lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
• lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
• forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
• forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
• forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
• forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
• lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
• lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
• lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
• forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
• forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
• lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
• lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumengrunnlag

Dokumentasjon frå kommunen knytta til dagleg drift og andre relevante høve, innsendt i samband med førebuinga av revisjonen eller gått igjennom under tilsynet:

• Faktasider frå kommunens heimeside
• Stillingsoversikt
• Plan for psykisk helsearbeid
• Årsmelding 2008
• Organsisasjonskart
• Rutinehåndbok for barneverntenesta
• Malsett – brev og vedtak
• Økonomiplan 2009 – 2012
• Kompetanseplan 2009 – 2012
• Individuell planar i Øystre Slidre
• HMS

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Personmapper frå barneverntenesta og sosialtenesta samt pasientjournalar frå skolehelsetenesta og tenesta for psykisk helsearbeid

Korrespondanse mellom kommunen/bydelen og Fylkesmannen:

• Varsel frå Fylkesmannen om tilsyn datert 14. oktober 2009

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøtet og sluttmøtet, og over personar som vart intervjua.

Ikke publisert her

Fra tilsynsstyresmaktene deltok:
Tony Heyerdahl, seniorrådgjevar
Inger Berg, rådgjevar
Randi Marte Graedler, rådgjevar
Espen Bjorli, rådgjevar