Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn ved Søndre Land kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. De to hovedtemaene for tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema til begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Tilsynet er gjennomført over to dager og er, som vanlig ved systemrevisjoner, basert på et antall intervjuer, dokumentgranskning og gjennomgang av annet relevant materiell. I dette tilsynet har vi undersøkt et antall aktuelle saker der det er innkommet meldinger til kommunens barneverntjeneste.

Tilsynet avdekket to avvik knyttet til hvert av de to hovedtemaene:

Avvik 1:

Søndre Land kommune sikrer ikke gjennom planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering at barneverntjenestens undersøkelser gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik 2:

Søndre Land kommune sikrer ikke gjennom planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering at barneverntjenesten evaluerer hjelpetiltak til hjemmeboende barn i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvikene er av Fylkesmannen sett på som svært alvorlige. Avvikene er basert på funn som viser at kommunens lovpålagte internkontroll på de reviderte områdene ikke er ivaretatt. Det vises særlig til rapportens kapittel 5 for detaljer.

Dato: 24.6.2011

Geir Berg
revisjonsleder Inger Berg, Jorunn Ødegaardstuen, Øystein Dalberg
revisorer

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Søndre Land Kommune i perioden 24.1.2011 – 24.6.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og har grunnlag i veileder for landsomfattende tilsyn for 2011, initiert av Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Søndre Land kommune har 6000 innbyggere og er en av fem kommuner som utgjør Gjøvikregionen. Kommunesenteret et Hov. Barneverntjenesten er lokalisert i kommunehuset. Barnevernleder har vanlige fullmakter og er organisatorisk underlagt barne- og familiesjef, som igjen rapporterer til Rådmannen.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt i brev datert 24.1.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Formøte ble ikke gjennomført.

Åpningsmøte ble avholdt tirsdag 5. april.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt onsdag 6. april.

 

4. Hva tilsynet omfattet

De to hovedtemaene for tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema til begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Statens helsetilsyn har i sitt første landsomfattende tilsyn med barnevern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester av (heretter brukes offisiell kortform barnevernloven). Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Barnevernets arbeid med undersøkelser er grunnlaget for å sikre at barn som trenger det skal få rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkelsene er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Undersøkelsesfasen representerer en utfordring for kommunal barnevern-tjeneste fordi man skal gjennomføre en kvalitativ god undersøkelse innen fastsatte tidsrammer, og med de kravene som gjelder til varsomhet, jf. barnevernloven § 4-3 og saksbehandlingsreglene i kapittel 6.

Åtte av ti barn som har tiltak fra barneverntjenesten mottar frivillige hjelpetiltak mens de bor hjemme. Ved utgangen av 2009 utgjorde dette (på landsbasis) ca. 30 000 barn.

Det er sentralt for barn og for deres foresatte at tiltak fungerer som forutsatt og derfor er evalueringen av disse tiltakene viktig. Barneverntjenesten må derfor være oppdatert på om barna til enhver tid får den hjelpen de trenger og at tiltakene justeres i tråd med eventuelle endringer i behov. Barns rett til å bli hørt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgivning og i FNs barnekonvensjon.

 

5. Funn

Avvik 1:

Søndre Land kommune sikrer ikke gjennom planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering at barneverntjenestens undersøkelser gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester kapittel 4
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen gjennomfører ikke i alle saker undersøkelsene innen fristen på 3 måneder. I henhold til kommunens rapportering til Fylkesmannen er fristoversittelsene på 4.17 %. I kommunens datasystem ACOS er ikke fane for fristoversittelser utfylt i alle sakene hvor fristen er oversittet. Det kan gi grunnlag for å stille spørsmål om innrapporterte tall er riktige
• I flere undersøkelser blir fristen forlenget til 6 måneder uten at det er dokumentert at det foreligger særlige grunner. Fristforlengelse blir ikke dokumentert gjennom beslutning, og melding om dette er i flere saker ikke loggført og sendt ut til parter
• Det er i flere saker lang tid mellom innkommet melding og igangsetting av undersøkelse (2 måneder).
• Det foreligger en rutine og sjekkliste for gjennomføring av undersøkelser. Denne blir i varierende grad anvendt av de ansatte. Undersøkelser gjennomføres ulikt.
• Dokumenter i saksmappene er ikke nummerert eller dokumentført
• Alvorlighetsgraden i sakene blir ikke alltid vurdert før det kreves samtykke til å innhente taushetsbelagt informasjon. Det framgår ikke av sakene at det er gjort en konkret vurdering av hvem det er nødvendig å innhente opplysninger fra
• Mal for brev om samtykke til innhenting av opplysninger er mangelfull og ikke i samsvar med kravene i loven.
• I en sak leser vi at begrunnelsen for å avslutte undersøkelsen er at det har gått for lang tid. Det er vanskelig å se av denne saken at det ble gjennomført en tilstrekkelig undersøkelse.
• Undersøkelsessaker som på grunn av bekymringsmeldingene fremstår som alvorlige, avsluttes uten grundig nok vurdering av de faktiske forhold
• Det er ingen spor av organisert midtveisevaluering i pågående undersøkelser. Det mangler et forum for fortløpende og systematisk vurderinger av de faglige og juridiske sider av sakene
• Kommunen ivaretar ikke behovet for løpende veiledning til barneverntjenestens ansatte. Det er ikke noe system for opplæring av nyansatte
• Kommunen har ikke retningslinjer for når/på hvilket grunnlag det gjennomføres samtaler med barn
• Kommunen dokumenterer ikke alltid informasjon fra samtaler med barna og foreldre

Avvik 2:

Søndre Land kommune sikrer ikke gjennom planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering at barneverntjenesten evaluerer hjelpetiltak til hjemmeboende barn i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester kapittel 4
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ikke tiltaksplaner for alle barn som mottar hjelpetiltak, slik det også fremgår av kommunens rapportering for siste halvår til Fylkesmannen. Tallene viser at 23 av 41 barn ikke har tiltaksplan
• Det foreligger rutiner som beskriver evaluering av hjelpetiltak, men disse er mangelfulle i forhold til lovens bestemmelser. Det mangler eksempelvis frister for evaluering, rutiner for innhenting av opplysninger fra støttekontakter og andre relevante informanter
• De fleste ansatte har ikke fått opplæring i utarbeiding av tiltaksplaner
• Det mangler gjennomgående definerte mål for tiltakene, og det blir derfor også vanskelig å evaluere tiltaket uten noen referanse for hva som vil oppnås. Det er følgelig ulik praksis for når, hvordan og om hjelpetiltak evalueres
• Det foreligger ikke prosedyrer eller lignende for innhenting av opplysninger for å sikre tilstrekkelige informasjon om barnets omsorgssituasjon og effekten av tiltakene
• De utarbeidete tiltaksplanene er av varierende kvalitet

Kommentar:

Tilsynet her gjort følgende observasjoner felles for begge avvikene.

Det er ikke foretatt en systematisk gjennomgang av tjenesten for å avdekke områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverk

Det foreligger ikke noe system for rapportering av avvik i virksomheten

Det er uklart hvem som er stedfortreder når barnevernleder ikke er til stede

Ledelsen i kommunen sikrer seg ikke informasjon om hva som foregår i barneverntjenesten. Mangler rutiner for informasjonsoverføring mellom ledelsesnivåer.

Ledelsen i kommunen er kjent med det mangler tiltaksplaner i saker der vedtak er fattet om hjelpetiltak, uten at det er satt i verk tjenelige tiltak for å rette forholdet

Ledelsen i kommunen fører ikke kontroll med egen virksomhet. Internkontrollforskriftens krav til styring er ikke ivaretatt.

Beskrivelse av virksomhetens styringssystem

Søndre Land kommunes barneverntjeneste består som nevnt av fem saksbehandlere og barnevernleder. Nivåene over barnevernleder er barn- og familiesjef og Rådmann. Tilsynet avdekket to avvik, knyttet til hvert av tilsynets to hovedtema. Felles for begge avvikene ligger de ovenfor nevnte momentene knyttet til virksomhetsstyring. Med grunnlag i forskrift for internkontroll i kommunens barneverntjeneste er kommunen pålagt å sikre at barnevernlovens formål ivaretas. Forskriften pålegger kommunen plikt til planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering av virksomhet, og stiller visse krav til hvordan dette skal og bør foregå. De seks punktene som ovenfor er listet opp, indikerer isolert sett at Søndre Land kommune ikke forholder seg til den gjeldende internkontrollforskriften. De enkelte observasjonene under hvert avvik viser tilsynsmyndigheten blant annet at kommunen både prosessuelt (i sin saksbehandling) og i sine materielle resultater i undersøkelser og tiltaksarbeid ikke gjør et tilfredsstillende arbeid. Tilsynsmyndigheten ser at det er nærliggende å kople den mangelfulle virksomhetsstyringen/internkontrollen til disse observasjonene.

 

6. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kart over kommunens organisering
• Stillingsbeskrivelse for barn- og familiesjef
• Stillingsbeskrivelse for barnevernleder
• Stillingsbeskrivelse for saksbehandler
• Kontorrutiner
• Spørreguide for meldinger
• Meldeskjema
• Rutineperm
• Diverse maler og brev
• Årsmelding for 2009 og 2010

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Et antall barnevernsaker ble gjennomgått

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 24.1.2011
• Endring av datoer for tilsyn, datert 4.2.2011
• Dokumenter oversendt fra kommunen med følgebrev, datert 18.2.2011
• Diverse telefonsamtaler og e-poster for å klargjøre dagsprogram med videre
• Foreløpig rapport sendt kommunen i brev av 16.5.2011

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Heidi Røstad	Barnevernkonsulent	X	X	X
Kristin Myrvang	Barnevernkonsulent	X	X	X
Hege Silli	Barnevernkonsulent	X	X	X
Stina Bjone	Barn- og familiesjef	X	X	X
Kari Askvig	Barnevernkonsulent	X	X	X
Karin Astrup	Barnevernleder	X	X	X
Nils Hesthagen	Rådmann	X	X	X

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Geir Berg, Inger Berg, Jorunn Ødegårdstuen, Øystein Dalberg