Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn ved Vestre Toten kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. De to hovedtemaene for tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema til begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Tilsynet er gjennomført over to dager og er, som vanlig ved systemrevisjoner, basert på et antall intervjuer, dokumentgranskning og gjennomgang av annet relevant materiell. I dette tilsynet har vi undersøkt et antall aktuelle saker der det er innkommet meldinger til kommunens barneverntjeneste.

Tilsynet avdekket to avvik knyttet til hvert av de to hovedtemaene:

Avvik 1:

Vestre Toten kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik 2:

Vestre Toten kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov- og forskriftskrav

Dato: 24.6.2011

Geir Berg
revisjonsleder Inger Berg, Jorunn Ødegaardstuen, Marit Andrine Kraglund Tunheim
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vestre Toten Kommune i perioden 24.1.2011 – 24.6.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og har grunnlag i veileder for landsomfattende tilsyn for 2011, initiert av Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vestre Toten kommune har ca. 12800 innbyggere og har Raufoss som administrasjonssentrum. Barneverntjenesten er organisatorisk lagt til tjenesteområdet Helse. Barneverntjenesten ledes av barnevernleder, som rapporterer til Helsesjef, som igjen rapporterer til rådmann.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.1.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt tirsdag 10.5.2011

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt onsdag 11.5.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

De to hovedtemaene for tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema til begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Statens helsetilsyn har i sitt første landsomfattende tilsyn med barnevern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester av (heretter brukes offisiell kortform barnevernloven). Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Barnevernets arbeid med undersøkelser er grunnlaget for å sikre at barn som trenger det skal få rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkelsene er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Undersøkelsesfasen representerer en utfordring for kommunal barnevern-tjeneste fordi man skal gjennomføre en kvalitativ god undersøkelse innen fastsatte tidsrammer, og med de kravene som gjelder til varsomhet, jf. barnevernloven § 4-3 og saksbehandlingsreglene i kapittel 6.

Åtte av ti barn som har tiltak fra barneverntjenesten mottar frivillige hjelpetiltak mens de bor hjemme. Ved utgangen av 2009 utgjorde dette ca. 30 000 barn.

Det er sentralt for barn og for deres foresatte at tiltak fungerer som forutsatt og derfor er evalueringen av disse tiltakene viktig. Barneverntjenesten må derfor være oppdatert på om barna til enhver tid får den hjelpen de trenger og at tiltakene justeres i tråd med eventuelle endringer i behov. Barns rett til å bli hørt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgivning og i FNs barnekonvensjon.

5. Funn

Avvik 1:

Vestre Toten kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester kapittel 4
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende:

• Meldinger kan bli liggende en stund fra de er besluttet undersøkt til undersøkelse starter
• Fristen på 3 måneder for gjennomført undersøkelse blir ikke alltid overholdt. I henhold til kommunens halvårige rapportering til Fylkesmannen er fristoversittelsene på 24.32
• Det er ulik praksis for hvordan undersøkelser gjennomføres. Det foreligger rutiner som i varierende grad følges.
• Kommunen dokumenterer ikke alltid nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger fortløpende i arbeidet med undersøkelser
• Selv om kommunen har rutiner og sjekklister for innhenting av opplysninger, råd eller bistand i undersøkelsessaker, så foregår det i praksis på ulike måter. Det er for eksempel ikke alltid vurdert hvilke opplysninger det er behov for å innhente i saken
• Kommunen dokumenterer ikke alltid informasjon fra samtaler med barn og foreldre
• Det foreligger ikke alltid referater fra samarbeidsmøter og ansvarsgruppemøter
• Det foreligger sjelden undersøkelsesplaner, og det er ingen spor av organisert midtveisevaluering i pågående undersøkelser
• Kommunen ivaretar ikke behovet for løpende veiledning til barneverntjenestens ansatte, herunder opplæring/heving/vedlikehold av kompetanse til å snakke med barn i vanskelige livssituasjoner
• Kommunen sikrer ikke gjennomgående dokumentasjon for at opplysninger i en sak vurderes samlet før beslutning
• Det skrives ikke undersøkelsesrapporter i alle saker. De rapportene som foreligger har ulik kvalitet og innhold. Bærer ikke preg av samkjørt praksis

Avvik 2:

Vestre Toten kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov- og forskriftskrav

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester kapittel 4
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende:

• Ikke alle barn med vedtak om hjelpetiltak har tiltaksplaner. I følge rapporteringene til Fylkesmannen mangler 35 av 80 barn tiltaksplaner
• Kommunen mangler rutiner og retningslinjer for hvordan barneverntjenesten skal følge med på hvordan det går med barnet og foreldrene
• Kommunen har ikke rutiner som sikrer at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert innen oppsatte frister
• Kommunen har ikke retningslinjer for hvilke vurderinger som er nødvendige og tilstrekkelige i evalueringen av hjelpetiltakene på evalueringstidspunktet
• Kommunen har ikke prosedyrer eller lignende ved innhenting av opplysninger, for å sikre tilstrekkelige informasjon om barnets totale omsorgssituasjon og effekten av tiltakene
• Kommunen sørger ikke for at det hentes inn opplysninger fra alle eventuelle deltakere i gjennomføringen av tiltaksplanen før tiltakene evalueres
• Tiltaksplanene har varierende kvalitet. Det mangler gjennomgående definerte mål for tiltakene, og det blir derfor også vanskelig å evaluere tiltaket uten noen referanse for hva som vil oppnås

Beskrivelse av virksomhetens styringssystem

• Det foreligger en del skriftlig. Undersøkelsene gjennomføres ulikt, og ikke alltid i tråd med rutinene. Opplæringen i forhold til undersøkelser er ikke sammenfattet i noe klart og entydig opplegg. Saksbehandlere har inntil nylig jobbet med saker fra begynnelse til slutt. Nå er det omorganisert slik at ett team undersøker og et annet jobber med tiltak. Det er dette som er tilsynets ”øyeblikksbilde”, og som danner grunnlag for vår vurdering, jf tema for tilsynet.
• Der det foreligger rutiner hender det at disse er for lite kjent. Fylkesmannens inntrykk er at kommunen ikke har nok fokus på opplæring av nyansatte, og vedlikehold av kompetanse hos de som har vært ansatt en stund. Det er lite spor av løpende veiledning i sakene. Gjennomgang av rundt 10 forskjellige saker, viser Fylkesmannen at sakene er komplekse og krevende både mht hvordan man skal definere barnets omsorgssituasjon og hvordan man deretter skal vurdere hvilke tiltak som er tjenelige.
• Virksomheten har skjema for melding av avvik, men det fremkommer uklarhet hos de ansatte mht hva som er et avvik og når det skal meldes
• Kommunen har over tid kjent til fristoversittelser og manglende tiltaksplaner, siden rapporteringene til Fylkesmannen også går til helsesjefen og videre til Rådmann. Noen tiltak er iverksatt og det gjenstår å se effekten av disse.

6. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Skjema ”tillatelse til å gi opplysninger”
• Skjema for utfylling av bekymringsmelding
• Skjema innkalling til samtale i forbindelse med avklaring av melding
• Skjema ”bistand fra advokat”
• Skjema ”oversendelse av dokumenter”
• Skjema ”anmodning om opplysninger fra skolen..”
• Skjema ”administrativ beslutning om utvidet undersøkelsestid..”
• Skjema/mal ”undersøkelsesrapport..”
• Skjema/mal ”beslutning om henleggelse av undersøkelse”
• Skjema/mal ”tiltaksplan”
• Skjema/mal ”råd- og veiledningskontrakt”
• Perm for internkontroll ”Møterutiner for barneverntjenesten”
• Skjema/mal ”referat fra avdelingsmøte”
• Skjema/mal ”informasjon ad ”lukket” undersøkelse
• Avviksskjema
• Skjema/mal ”undersøkelsesplan – underlag til undersøkelsesrapport
• Prosjektplan for omorganisering barneverntjenesten
• Delegeringsfullmakt til barnevernleder
• Prosjektplan for samordning av tjenester for barn/ungdom
• Mandat til arbeidsgruppe som skal utarbeid hensiktsmessige arbeidsprosesser for gravide og barn 0-6 år
• Dokument som viser organiseringen av helseavdelingen i kommunen
• Skjema for introduksjon av nyansatte i helseavdelingn
• Skjema/rutiner for FAMILIA
• Rutiner ved saker vedrørende seksuelle overgrep og vold i nære relasjoner
• Sjekkliste for første samtale
• Rapporteringsrutiner
• Rutiner ved meldinger
• Rutiner for manglende kontakt med foreldre
• Rutiner for undersøkelser

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 barnevernmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

Varsel sendt i brev datert 24.1.2011

• Diverse meil og telefonsamtaler for å avklare og sette opp dagsprogram med mer.
• Foreløpig rapport sendt kommunen i brev av16.5.2011
• Svar på foreløpig rapport datert 10.6.2011

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Geir Berg, Jorunn Ødegaarstuen, Inger Berg, Marit Andrine Kraglund Tunheim