Endelig rapport fra tilsyn med behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn i Gran og Lunner kommune (Nav Hadeland) 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging og at det gjøres individuelle vurdering(er) som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse overfor personer med forsørgeransvar. Det skal undersøkes om barnas behov er tilstrekkelig ivaretatt i kartlegging- og vurderingsfasen.

Det ble gitt ett avvik:
Gran kommune sikrer ikke at det foretas kartlegging og individuell vurdering i alle saker som gjelder økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn.

Det ble gitt en merknad:
Rutiner for behandling av søknader om nødhjelp innebærer en risiko for at søker ikke får vedtak om nødhjelp «uten ugrunnet opphold».

Dato: 27.04.2012

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Randi Marthe Graedler
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Hadeland i perioden 27.11.2011 – 27.04.2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Lov om sosiale tjenester i Nav skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gran og Lunner kommune inngikk den 18. mai 2009 en avtale om interkommunalt samarbeid (IS avtale) med hjemmel i kommuneloven § 28 a. Samarbeidet er et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28b. Gran kommune er vertskommune.

Avtalen etablerer felles sosialtjeneste for samarbeidskommunene, jf. sosialtjenesteloven § 2-1. Oppgaver og beslutningsmyndighet etter loven er delegert til Gran kommune som vertskommune innenfor rammen av avtalen. Arbeidsgiveransvaret for de av Lunner kommunes ansatte som har sitt arbeid ved NAV-kontoret er overført til Gran kommune.

Avtalen etablerer et kontaktpunkt for staten ved etablering og drift av felles NAV- kontor mellom Gran kommune, Lunner kommune, og staten. Gran kommune som vertskommune delegerer videre oppgaver og myndighet til leder av NAV-kontoret.

Gran og Lunner kommune ligger i søndre del av Oppland fylke, og tilhører regionen Hadeland. I januar 2012 hadde Gran kommune 13 493 innbyggere i kommunen, og Lunner kommune hadde på samme tidspunkt 8776 innbyggere.

Det følger av tall fra Kostra at Gran i 2010 hadde 375 sosialhjelpsmottakere (2009: 319), mens Lunner hadde 226 sosialhjelpsmottakere (2009: 185).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27. desember 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 9. februar 2012. I tilknytning til formøte ble 15 saksmapper fra barnefamilier gjennomgått.

Åpningsmøte ble avholdt 14. februar 2012.

Intervjuer

12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15. februar 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven (fvl.), samt styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i Nav § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll (forskrift 2010-11-19 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen).

Tilsynet var konsentrert om lovkrav knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. Behandlingsprosessen var inndelt i en kartleggingsfase og en vurderingsfase.

Ved gjennomføring av tilsynet skulle det undersøkes om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, herunder om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad og at det gjøres individuelle vurderinger.

Tilsynet omfatter også kommunens internkontrollplikt. Plikt til å føre internkontroll medfører at kommunen har et selvstendig ansvar for å sikre at den virksomheten de driver er i samsvar med kravene i loven. Det er virksomheten selv som har primæransvaret for å ha kontrollordninger som kan avdekke forhold som ikke er i samsvar med regelverket og følge opp med nødvendige endringer.

5. Funn

Avvik:

Gran kommune sikrer ikke at det foretas kartlegging og individuell vurdering i alle saker som gjelder økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, § 5, § 6, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Observasjoner:

• Det er forskjellig lovforståelse ved vurderinger etter lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19. Konsekvensen kan bli at pliktmessige ytelser som vurderes etter § 19 blir avslått istedenfor at denne vurderes og innvilges etter § 18. Et eksempel er at vedtak som gjelder dekning av gjeld overveiende hjemles i § 19.
• Enkelte søknader om økonomisk sosialhjelp avslås med bakgrunn i manglende dokumentasjon.
• «Rutiner for kartlegging av brukere som søker økonomisk sosialhjelp» har ikke fokus på en helhetlig kartlegging av barns behov.
• Det er ikke gjennomført adekvate opplæringstiltak overfor de ansatte når det gjelder lov om sosiale tjenester i Nav siden oppstart av Nav.
• Ledelsen har ikke ved systematisk gjennomgang skaffet oversikt over om alle ansatte har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle området.
• Ledelsen har ikke rutiner for å skaffe seg oversikt over mulige feil som kan oppstå på det aktuelle området.
• Hvilke opplysninger som innhentes i kartleggingen av aktuelle saker fremstår som tilfeldig ut fra den enkelte veileders kompetanse og vurdering.
• Ledelsen gjennomfører ingen systematisk gjennomgang av om kartleggingen og vurderingen i sakene er i tråd med lov og forskrift
• Ledelsen innhenter ikke systematisk informasjon som kan gi grunnlag for å vurdere om lovkravene i lov om sosiale tjenester i Nav blir oppfylt.

Kommentar:

Det er et viktig prinsipp ved behandling av søknad om økonomisk stønad at det skal foretas en konkret individuell vurdering både om det skal ytes stønad og ved eventuell utmåling av stønaden. Kommunen har en rett og plikt til å foreta en konkret individuell vurdering. Hva som skal kartlegges avhenger av søker og dennes situasjon. Det skal undersøkes om søker har barn. Dersom søker har barn, skal barnas behov kartlegges i tilstrekkelig grad (relevante forhold må undersøkes nærmere) og tas hensyn til i vurdering av om det er grunnlag for å innvilge stønad. Det må være rom for at kartleggingen kan foregå slik at alle nødvendige opplysninger kan innhentes. Med barn i husstanden kan det være behov for en grundig kartlegging av deres behov knyttet til for eksempel barnehage, SFO, barnepass, klær, datautstyr, skoleutstyr, fritidsaktiviteter og utstyr til dette osv.

Det skal også tas hensyn til barns behov ved vurdering av utmåling av stønaden. Dette betyr at kommunen har en plikt til å kartlegge barns behov utover spørsmål om antall barn i familien, alder og forsørgeransvar. Ved utmåling av stønaden er lovens forutsetning om individuell behovsprøving overordnet både de statlige veiledende retningslinjene og eventuelle lokale fastsatte normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlig veiledende retningslinjer er kun veiledende for om stønad skal innvilges, og ved utmåling av stønad.

Merknad:

Rutiner for behandling av søknader om nødhjelp innebærer en risiko for at søker ikke får vedtak om nødhjelp «uten ugrunnet opphold».

Observasjoner:

• Det fremgår av rutiner at behandling av søknader om nødhjelp gjøres innen 48 timer.
• Dette kan føre til at søknader om nødhjelp ikke behandles i tråd med forvaltningslovens § 11a som sier at saken skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold».

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Avviket som ble gitt under tilsynet, knytter seg opp mot mangler ved kommunens styringssystem.

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Hadeland driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis, erfaringsbasert kunnskap om rutiner mv. skal sørge for dette, og at brukerne dermed blir ivaretatt.

Brukerne av tjenesten er til dels grupper som på grunn av sin situasjon kan ha problemer med å ivareta sine rettigheter selv. Tilsynet forventer et internkontrollsystem som er godt dokumentert, godt kjent og implementert i alle deler av organisasjonen og vedlikeholdt tilsvarende.

Nav Hadeland har flere gode møtepunkter som kunne bidratt bedre til å sikre at tjenester om økonomisk stønad til de med forsørgeransvar er forsvarlige. Kommunen har imidlertid ikke iverksatt tilstrekkelige rutiner eller gjort andre tiltak for å sikre at kravene til styring i internkontrollforskriften oppfylles.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltnings saker
• Forskrift om internkontroll i
• Rundskriv I-34/2001 Sosialtjenesteloven kapittel 5
• Rundskriv A-2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Årsmelding 2010 fra Gran kommune
• Budsjett og økonomiplan 2012-2015 fra Gran kommune
• Oversikt organisering/fordeling av oppgaver i mottaksavdelingen og oppfølgingsavdelingen
• Nav Hadeland stillingsbeskrivelser og oversikt over ansatte
• Årshjul HMS Nav Hadeland og IA-HMS handlingsplan
• Samarbeidsrutiner for interkommunalt samarbeid og vedtak interkommunalt samarbeid
• Rutiner for saksbehandling etter lov om sosiale tjenester i Nav.
• Rutiner for registrering og kartlegging av brukere som søker økonomisk sosialhjelp
• Aktivitetsplan 2011
• Kompetanseplan 2011
• Brukerundersøkelse 2011
• Brukerutvalg, mandat
• Handlingsplan for forbedringstiltak 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 15 saksmapper fra barnefamilier og innsyn i journalene på sakene i Arena
• Delegasjonsreglement

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Oversendelse av dokumentasjon pr. e-post fra Nav leder 8. februar 2012
• Oversendelse av veileder for lederavtaler, økonomireglement og IS-avtale sos.tj., pr. e-post fra Nav leder 9. februar 2012

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Randi Marthe Graedler, Åse Kongsvold, Tone Huuse Svesengen