Rapport fra tilsyn med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet (KVP) i Lesja kommune 2013

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP).

KVP er etablert som et tilbud for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med KVP er å bidra til at flere i denne målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Deltakelse i KVP er en rettighet dersom betingelsene hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 29 er oppfylt. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid.

Det ble gitt ett avvik:

• Lesja kommune sikrer ikke at tildeling og gjennomføring av KVP er forsvarlig.

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Åse Kongsvold
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lesja kommune i perioden 21.august 2013 – 9. november 2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsetaten § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lesja kommune ligger geografisk til øverst i Gudbrandsdalen. Kommunen hadde pr. 1. april 2 126 innbyggere (tall fra SSB). Lesja kommune hadde 26 mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2012, og gjennomsnittlig stønadslengde dette året var på 2,5 måneder (tall fra KOSTRA). Antall deltagere i kvalifiseringsprogrammet i 2012 var 1 mot et forventet nivå (gjennomsnitt for 2012) på 2. Antall KVP deltakere pr. 30. september 2013 var 1, men det totale antall deltakere så langt i 2013 er på 1,9 (gjennomsnitt for 2013).

NAV-kontoret er administrativt organisert under rådmannen, og NAV-leder rapporterer direkte til rådmannen. Organisasjonskartet på kommunens nettside er ikke oppdatert i forhold til dette.

NAV Lesja hadde et stort kutt i det kommunale budsjettet på slutten av 2012. NAV Lesja mistet en stilling fra januar 2013. Prosjektstillingen i forbindelse med etablering av KVP ble derfor avsluttet, og det har i 2013 ført til endring i organisering og fordeling av oppgaver i kontoret.

Kommunestyret i Lesja kommune fattet i 2011 et vedtak om at kommunen ikke ville være med inn i vertskommunesamarbeidet med NAV Nord Gudbrandsdal, og at kommunen ville ut av det regionale samarbeidet. Dette medførte endringer i organiseringen i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 3. september 2013.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 14. oktober 2013.

Åpningsmøte ble avholdt den 22. oktober 2013.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 23. oktober 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig tildeling skulle det undersøkes om kommunen sikret at tjenesten KVP var tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det ble foretatt forsvarlige identifiseringsprosesser og om det ble informert tilstrekkelig om retten til KVP. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret at kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP var forsvarlige.

Ved tilsyn om kommunen sikret forsvarlig gjennomføring av KVP skulle det undersøkes om kommunen sikret at tidsfrist for iverksetting av programmet ble overholdt. Videre skulle det undersøkes om innholdet i og omfanget av kvalifiseringsprogrammene var forsvarlig. I det ligger at programmene tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger (er individuelt tilpasset)og at programmene inneholder arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og ev. andre tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som deltar i KVP.

5. Funn

Avvik:

• Lesja kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at tildeling og gjennomføring av KVP er forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29, 30, 31 jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 11 og 17, forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Observasjoner:

• Det er ikke oppdatert informasjonsmateriale i publikumsmottaket på NAV-kontoret om KVP.
• Informasjon om KVP er ikke lett tilgjengelig på kommunens nettside. Sosiale tjenester i NAV ligger under fanen «helse». 
•  I de to gjennomgåtte mappene om KVP følges ikke intern rutine om hva søknaden skal inneholde.
• Det er ikke dokumentert i de to mappene at det foretas individuelle vurderinger før det fattes vedtak om KVP.
• De tre gjennomgåtte mappene om økonomisk stønad var ikke relevante i forhold til KVP, men i en gjennomgått mappe om arbeidsavklaringspenger var ikke KVP vurdert som en alternativ tjeneste.
• Det er ikke skriftlig dokumentert at kvalifiseringsprogrammet eller arbeidsevnevurderingen vedlegges når vedtaket sendes bruker.
• Det fattes vedtak om KVP og økonomisk stønad uten dokumentert delegasjonshjemmel fra rådmann til NAV-leder og videre fra NAV-leder til de ansatte på NAV-kontoret.
• NAV-leder underskriver ikke på vedtak om KVP som sendes søker.
• De ansattes samlede kunnskap og erfaringer blir ikke utnyttet for å sikre god saksbehandling, herunder vurdering, før vedtak om KVP fattes.
• De ansattes kompetanse ved NAV-kontoret blir dokumentert i kompetanse@nav.no, men det undersøkes ikke fortløpende om det er tilstrekkelig samsvar mellom reell kompetanse og vurdert nødvendig kompetanse.
• Det er ikke en kompetanseplan ved NAV-kontoret.
• Ledelsen har ikke rutiner for å skaffe seg oversikt over tildelings- og gjennomføringsprosessen med tanke på å avdekke fare for svikt på det tilsette området. For eksempel: Det er ikke systematisk gjennomgang av vedtak, VO-møter og kontormøter gjennomføres ikke etter rutinen og vedtak underskrives kun av veileder.
• «Internkontrollrutine – for sosiale tjenester i NAV-kontoret» anvendes ikke som forutsatt.
• Ledelsen ved NAV-kontoret har ikke vurdert om det er behov for å iverksette tiltak for å sikre at tildelings- og gjennomføringsprosessen er forsvarlig, og hvilke tiltak som i så fall er hensiktsmessig.
• Det er ikke en systematisk gjennomgang av om styringstiltakene/internkontrollen er iverksatt på området tildeling og gjennomføring av KVP.
• Det eksisterer en rutine om avvik ved NAV-kontoret, men denne er ikke implementert på det tilsette området. Det informeres ikke om hva som skal meldes og hvordan dette gjøres.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Avviket som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det tilsette området. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5. Det ble også opplyst under tilsynet at kommunen på tilsynstidspunktet arbeider med å etablere et overordnet styringssystem. Det er opp til kommunen selv å vurdere i hvilken grad det er behov for styringssystemer for å ivareta kravet til internkontroll.

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Lesja driver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Kommuneledelsen har ikke etablert systemer for å sikre at tjenesteytingen i NAV er i samsvar med lov og forskrift. Ledelsen ved NAV Lesja har ikke dokumentert at myndigheten til å fatte vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV er videredelegert, og vedtakene på det tilsette området blir ikke underskrevet av NAV-leder. Dette betyr at det fattes vedtak om KVP uten rettslig grunnlag. Fastsatte møter har ikke vært avholdt ved NAV-kontoret siden våren 2013. Dette har vært etterspurt av personalet overfor ledelsen ved NAV Lesja, uten at det har ført til at møtevirksomheten er gjenopptatt. På tross av dette fant ikke tilsynsmyndigheten avvik fra myndighetskrav knyttet til tildeling og gjennomføring av tjenesten KVP ved NAV Lesja. Det er likevel slik at der hvor det er manglende styring, vil det kunne bli en for stor risiko for at kvaliteten på de faglige aktivitetene på sikt ikke vil tilfredsstille lovens krav. Der det er for dårlig styring av aktivitetene knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP, vil det kunne være tilfeldig om tildelingen og gjennomføringen av KVP er forsvarlig.

Det er ikke dokumentert faste møtepunkter mellom kommunal ledelse og NAV-leder, og det er ikke etterspurt eller stilt spørsmål om overholdelse av lov og forskrift på tilsynsområdet.

NAV-leder har ikke deltatt på ledermøter mellom rådmann og virksomhetsledere i kommunen etter omorganiseringen i 2012.

Det er forankret i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Lesja kommune at det skal være minimum to møter pr. år. NAV-Leder deltar på disse møtene som sekretær. Det er ikke avholdt slike møter i 2013.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009, nr. 131
• Forvaltningsloven av 10. februar 1967
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av 21. desember 2011, nr. 1471
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19. november 2012, nr. 1463
• Rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet «Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV»

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Lesja kommune og NAV Oppland, datert 30. mai 2013
• Rollebeskrivelse for NAV-leder
• «Internkontrollrutine/vedlegg»
• «Internkontrollrutine/sosiale tjenester»
• Organisering av NAV Lesja
• Ansatte ved NAV Lesja
• «Rutinebeskrivelse KVP»
• KVP rapport januar-august 2013 og månedsrapport september 2013.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Lister over mottakere av økonomisk stønad og KVP
• 2 brukermapper på KVP og 3 brukermapper på økonomisk stønad samt ringperm med vedtak om økonomisk stønad på 53 brukere.
• Vedtaksmal KVP
• Eksempler på ansatte i kompetanse@nav.no
• Årsrapport for 2012

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn den 3. september 2013
• Formøte gjennomført som videokonferanse

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Randi Irene Midthaugen, Åse Kongsvold og Tone Huuse Svesengen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet