Helsetilsynet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Bydel Søndre Nordstrands etterlevelse av myndighetskrav i sosialtjenestelovens § 4-2 b og c, avlastnings- og støttekontakttjenester.

  • Om bydelen sikrer en forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
  • Om bydelen sikrer en forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
  • Om bydelen sikrer avlastere og støttekontakters kunnskaper og ferdigheter

Det ble under tilsynet avdekket 4 avvik.

Avvik 1

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at avlastningstiltak tildeles uavhengig av diagnose og alder.

Avvik 2

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at avlasting gis som en vederlagsfri tjeneste.

Avvik 3

Bydelen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt iverksettes innen rimelig tid, og midlertidige tiltak vurderes ikke systematisk der tjenesten ikke kan iverksettes i henhold til vedtak.

Avvik 4

Bydelen sikrer ikke at det under oppdrag iverksettes veiledning og opplæring av støttekontakter og avlastere, og at det skjer en jevnlig oppfølging og evaluering av tjenestetilbudet.

Dato: 02.07.07

Arnfinn Løvik
revisjonsleder
Grethe Nanna Finstad
revisor

 

 

Signe-Else Bjørnstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Oslo kommune, bydel Søndre Nordstrand i perioden 26.03.07 – 02.07.07. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Søndre Nordstrand har ca. 34.000 innbyggere, hvorav innvandrere utgjør 41,3 % av befolkningen pr. 01.01.06. Bydelen har et søknadskontor som i hovedsak behandler alle søknader om avlastning og støttekontakt. Sosialkontoret kan i enkelte tilfelle igangsette avlastning i forhold til akutt sykdom i familien, samt behandler enkelte saker som gjelder støttekontakt for rusmisbrukere. Søknadsavdelingen har fellesmøter med barnevern og helse- og sosialavdelingen på bakgrunn av nært tilgrensende saker. Bydelen har iverksatt et prosjekt i forhold til organiseringen av avlastnings- og støttekontakttjenestene. Prosjektet foreslår å opprette egne stillinger med ansvar for iverksetting og oppfølging av tjenestene. På tidspunktet for tilsynet har søknadsavdelingen både en bestiller- og utøverfunksjon. Oppgavene med oppfølging, opplæring og veiledning er lagt til den enkelte saksbehandler på søknadskontoret. Mange av saksbehandlerne har også rollen som IP-koordinator. Søknadskontoret forestår kjøp av tjenester der hvor det ikke er en sentral utførertjeneste i Oslo kommune.

Søknadsavdelingen er i en omstillingsperiode etter flere skift av ledere i løpet av få år, og oppga at de har vært nødt til å nedprioritere enkelte oppgaver for å sikre vedtak etc.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 26.03.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 18.06.07.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet, av dem to pr. telefon.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20.06.07.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfatter 3 områder som samlet vil kunne avdekke om kommunen har en forsvarlig tildeling av avlastnings- og støttekontakttjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b og c.

Område 1:

Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b, herunder:

  • Om kommunen sikrer at alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
  • Om kommunens sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder
  • Om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av aller søkere
  • Om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
  • Om kommunen sikrer en praksis der det ikke kreves vederlag for avlastning
  • Om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres i samsvar med vedtaket
  • Om kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og at alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov

Område 2:

Om kommunene sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav c, herunder:

  • Om kommunen sikrer at alle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
  • Om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og alder
  • Om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av aller søkere
  • Om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
  • Om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres snarest mulig og i samsvar med vedtaket
  • Om kommunen sikrer at alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles

Område 3:

Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området, jfr. sosialtjenesteloven § 2-3 og forskrift om internkontroll § 4 bokstav c.

  • Om kommunene sikrer at det skjer vurdering av krav til avlasteres og støttekontakters kunnskaper og ferdigheter før oppdrag tildeles
  • Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring om brukerens spesielle behov før de settes inn i arbeidet
  • Om kommunen sikrer at det skjer jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
  • Om kommunen sikrer at det skjer jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget, samt at det settes inn opplæring/veiledning der det fremkommer behov
  • Når tilsynet har undersøkt om kommunen ”sikrer” tjenestene sine, innebærer dette undersøkelse av hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester, og om den gir de resultater lovgivningen krever

5. Funn

Avvik 1

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at avlastningstiltak tildeles uavhengig av diagnose og alder.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 4-3, jfr. § 4-2 b
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Funn:

  • Det fremgår ikke av tilsendt dokumentasjon, se for eksempel Bydelsdirektørens budsjettforslag 2007, Funksjonsområde III: Pleie og omsorg pkt. 2.1, at avlastningstjenesten også omfatter andre enn familie med funksjonshemmede barn og voksne utviklingshemmede som bor i foreldrehjemmet.
  • Informasjon på bydelens nettsider avgrenser tjenesten avlastning til familier med omsorg for psykisk eller fysisk funksjonshemmede.
  • Det fremgikk av intervjuene at bydelen har hatt en praksis med å gi korttidsopphold til eldre selv om behovet var vurdert å være avlastning.
  • Det ble opplyst i intervjuene at det i hovedsak fortsatt gis korttidsopphold til eldre selv om behovet er avlastning, men at det nå i enkelte tilfelle fattes vedtak om avlastning også for eldre.
  • Det fremkom av intervju at retningslinjer fra Oslo kommune, sentraladministrasjonen, vedrørende skille mellom avlastning og korttidsopphold for eldre, ikke er implementert i bydelen.

Avvik 2

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at avlasting gis som en vederlagsfri tjeneste.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 11-2 annet ledd, jfr. forskrift til lov om sosiale tjenester (1992-12-04 nr. 915) § 8-2 første ledd nr. 3. Jfr. også Rundskriv I-1/94, tillegg til pkt. 4.2.2.b Avlastningstiltak
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Funn:

  • Det fremgår av tilsendt dokumentasjon at bruker må dekke reiseutgifter ved avlastning. I informasjon vedrørende avlaster oppgis det at kjøregodtgjørelse kun ytes i spesielle tilfeller etter søknad.
  • Av tilsendte vedtak samt vedtak gjenomgått under tilsynet, fremgår det at bydelen har som praksis at foresatte har ansvar for transport til og fra avlastningen. Slik praksis ble bekreftet under intervjuene.
  • I intervju og ved gjennomgang av enkeltvedtak fremgår det at avlaster henvises til foresatte for dekning av eventuelle utgifter til transport.

Avvik 3

Bydelen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt iverksettes innen rimelig tid, og midlertidige tiltak vurderes ikke systematisk der tjenesten ikke kan iverksettes i henhold til vedtak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 4-3, jfr. § 4-2 c
  • Forvaltningsloven § 42 og ulovfestet forvaltningsrett
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Funn:

  • Ved gjennomgang av vedtak fremgår det at støttekontakttjenesten ikke iverksettes fra vedtaksdato. Særlig ved nye søknader fremgår det at bydelen ikke har tilgjengelige støttekontakter.
  • Av intervju fremgår det at enkelte tjenestemottakere kan vente inntil ett år før vedtaket kan iverksettes.
  • Av intervju og ved gjennomgang av saksmapper fremgår det ikke at bydelen vurderer behovet for, og eventuelt setter inn, midlertidige tiltak.
  • Av intervju fremgår det at det arbeides med å etablere en ”støttekontaktbank”, uten at denne ”banken” synes godt nok kjent eller integrert i virksomheten.
  • Bydelen har dokumentert gjennom prosjektrapporten med tittel: ”Meningsfull fritid for barn og voksne” at det er behov for styrking av rutinene for iverksettelse og oppfølging av støttekontakttjenesten. Det ble oppgitt under intervju at forslagene i rapporten ikke er vedtatt og derfor heller ikke iverksatt.

Avvik 4

Bydelen sikrer ikke at det under oppdrag iverksettes veiledning og opplæring av støttekontakter og avlastere, og at det skjer en jevnlig oppfølging og evaluering av tjenestetilbudet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 2-1 og § 2-3
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Funn:

  • Det fremgår ikke av gjennomgått dokumentasjon at avlastere og støttekontakter gis opplæring og veiledning. Rutiner for saksbehandling og utførerprosess gir ingen opplysninger om at det skal gis opplæring og veiledning, eller av hvem. Det samme gjelder informasjonsskriv vedrørende avlaster og støttekontakt.
  • Det fremgår av intervjuer at bydelen ikke har gitt tilbud om systematisk opplæring og/eller veiledning. Tjenesteutøver er selv henvist til å kontakte bydelen.
  • Det fremgår ikke av saksmappene eller annen dokumentasjon at bydelen har prosedyrer for jevnlig evaluering av avlastnings- og støttekontakttilbudet, hvor bruker og tjenesteyter deltar.
  • Det fremkom under intervju at bydelen ikke har en jevnlig oppfølging av støttekontakter og avlastere under utførelsen av oppdraget, og at dette har vedvart over flere år.
  • Bydelen har rapporteringsskjema for avlastere og støttekontakter. Av intervjuene fremgår det at skjemaet delvis ikke er i bruk og er lite hensiktsmessig. Det fremgår heller ikke av andre informasjonskilder at bydelen har et system for evaluering av tjenestene.
  • Bydelen har dokumentert gjennom prosjektrapporten med tittel: ”Meningsfull fritid for barn og voksne” at det er behov for styrking av rutinene for iverksettelse og oppfølging av støttekontakttjenesten. Det ble oppgitt under intervju at forslagene i rapporten ikke er vedtatt og derfor heller ikke iverksatt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndigheten konkluderer med at det er svikt i virksomhetens styringssystem på bakgrunn av de avvik som er avdekket. Det vises til veilederen til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten: ”Hvordan holde orden i eget hus?”, IS 1183, fra Sosial- og helsedirektoratet.

Bydelen har ikke rutiner og prosedyrer som sikrer at for eksempel eldre tilbys avlastning der hvor dette er det faktiske behovet. Eldre gis i hovedsak tilbud om korttidsopphold på sykehjem. På bakgrunn av diskusjon i bydelen blir imidlertid enkelte vedtak om avlastning for eldre fremmet og vedtatt.

Bydelen har ikke systemer som sikrer at avlastning gis som en vederlagsfri tjeneste. Bydelen har som praksis at foresatte er ansvarlig for transport. Avlastere dekket transportutgiftene i enkelte tilfeller, da de ellers var henvist til pårørende for å få refundert reiseutgiftene.

Det er ingen jevnlig evaluering av tjenestetilbudet som kan sikre at avlastnings- og støttekontakttjenesten dekker de faktiske behov. Det er ingen systematisk opplæring av avlastere og støttekontakter som kan sikre at de har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter i forhold til de oppgaver de er satt til å utføre. Bydelen har rapporteringsskjema for avlastere og støttekontakter, men dette fungerte ikke etter hensikten i tilstrekkelig grad.

Det er ikke etablert prosedyrer som sikrer at det vurderes midlertidige tiltak der hvor tjenestetilbudet ikke kan iverksettes umiddelbart på bakgrunn av en vurdering av den enkeltes tjenestebehov.

7. Regelverk

  • Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv – sosialtjenesteloven
  • Lov av 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
  • Forskrift av 08.06.2001 nr. 676 om individuell plan etter helse- og sosiallovgivningen
  • Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
  • Forskrift av 27.06.2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart/fullmaktsoversikt/skjema for videredelegering av fullmakter
  • Årsmelding 2006
  • Bydelsdirektørens budsjettforslag 2007
  • Strategisk plan 2006 – 2009
  • Opplæringsplan
  • Rutiner og informasjon vedr. avlastning og støttekontakt/innhenting av politiattest/rapporteringsskjema for avlastere/støttekontakter
  • 10 vedtak om avlastning
  • 10 vedtak om støttekontakt
  • Stillingsinstrukser
  • Oversikt over ansatte i søknadsavdelingen
  • Prosjektrapport og mandat for prosjektet: ”Meningsfull fritid for barn og voksne”

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 10 mapper vedr. avlastning og støttekontakt, hvorav 2 saker gjaldt både avlastning og støttekontakt
  • Ferdig utfylte rapporteringsskjema for avlastere/støttekontakter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 26.03.07
  • Oversendelse av dokumentasjon fra bydelen datert 04.05.07
  • Program for tilsynet datert 01.06.07
  • 3 e-mailer samt telefonkontakt vedrørende gjennomføringen av tilsynet, samt avklaring av bydelens organisering generelt og organisering av avlastnings- og støttekontakttjenesten spesielt
  • Ettersendelse av liste over avlastere og støttekontakter, samt liste over private firmaer som søknadsavdelingen benytter til avlastning for barn og voksne

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Grethe Nossum

Avdelingssjef, helse- og sosialavdelingen

X

X

X

Anne May Tysland

Soneleder, hjemmetjensten Klemetsrud

X

X

Irene Håvelsrud

Tjenesteleder, Grensestien Avlastningsbolig

X

X

X

Ellen Trulssen

Seksjonsleder sosial Holmlia

X

Anne Lindalen

Avdelingssjef, søknadsavdelingen

X

X

X

Ida Kobberstad

Spesialkonsulent, søknadsavdelingen

X

X

X

Mette Johansen

Spesialkonsulent, søknadsavdelingen

X

X

Viggo Olsen

Spesialkonsulent, søknadsavdelingen

X

Heidi Vargeid

Fagkonsulent, søknadsavdelingen

X

X

X

Beate Aabel Hansen

Fagkonsulent, søknadsavdelingen

X

Turi Borgersen

Fagkonsulent, koordinator barn/unge

X

X

Jens Fløtre

Systemkoordinator Gerica

X

Kari Kristiansen

Fagkonsulent, søknadsavdellingen

X

Bjørg Irene Hatlen

Fagkonsulent, fysioterapi

X

Per Ragnar Karlsen

Avlaster

Pr. tlf.

Brita Sandtrød

Støttekontakt

Pr. tlf.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Signe-Else Bjørnstad, revisor
Seksjonssjef Grete Nanna Finstad, revisor
Rådgiver Arnfinn Løvik, revisjonsleder