Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

 

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 26.03.08 - 28.08.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Oslo kommune, bydel Østensjø.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik i bydel Østensjø.


Dato: 28.8.2008

Karianne Arnkværn
revisjonsleder
Heidi Fugli
revisor

 

 

1. Innledning

 

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 26.03.08 - 28.08.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnet e tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Per 01.01.07 var det ca 44 000 innbyggere i bydel Østensjø hvorav ca 22 % var barn fra 0-17 år. Bydelen har fire fagavdelinger med hver sin avdelingssjef som er direkte underlagt bydelsdirektøren. Barneverntjenesten og skolehelsetjenesten ligger i avdeling Oppvekst og fritid. Sosialtjenesten ligger i avdeling Voksne og familier. Det er ingen egen enhet for psykisk helse. Både barneverntjenesten og sosialtjenesten er organisert med en bestillerenhet og en utførerenhet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 26.03.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 08.05.08.

Åpningsmøte ble avholdt 03.06.08.

Intervjuer: 16 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 13.06.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18—23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 — 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

 

Det ble avdekket ett avvik.

Avvik:

Bydel Østensjø har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid mellom skolehelsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) § 3-1, 3-2, 2. ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) § 3-2, 4-1 og 8-8a
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33, 1. ledd
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3. ledd
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremkom gjennom intervjuer at det ikke var systematisk opplæring til de ansatte i barneverntjenesten og skolehelsetjenesten om hvilke oppgaver og roller de andre tjenestene i bydelen har.
  • Det fremgikk av intervjuene at det ikke ble gitt spesifikk opplæring i barneverntjenesten knyttet til taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og informert samtykke. Opplæringsplanen inneholdt ikke nevnte temaer.
  • Bydelens prosedyre for tilbakemelding til melder i kvalitetshåndboken kap. 7, samsvarer ikke med punktet om tilbakemelding til melder i samarbeidsavtalen mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten. I prosedyren står det “dersom det vurderes som hensiktsmessig å informere om barneverntjenestens vurdering, sendes en tilbakemelding til melder.”
  • Det fremkom gjennom intervjuer at offentlig melder skal f tilbakemelding ved melding til barnevernet. Ved gjennomgang av saksmappene til barnevernet lå det kopi av tilbakemelding i en av de elleve sakene.
  • Ved dokumentgjennomgang fremgikk det at barneverntjenesten ikke utarbeidet tiltaksplaner samtidig med at vedtak om hjelpetiltak ble fattet. I flere av sakene ble tiltaksplanene utarbeidet lang tid etter vedtaksdato.
  • I mange av de gjennomgåtte sakene var det ikke dokumentert at evaluering av tiltakene var gjennomført. Noen av tiltaksplanene var gamle og skulle vært evaluert for inntil 2 år tilbake. Det ble bekreftet i intervjuer at evaluering av tiltaksplanene ikke alltid ble foretatt i henhold til fastsatt frist.
  • Bydelen har faste tverretatlige møter der blant annet barneverntjenesten og skolehelsetjenesten er representert. Det fremkom gjennom intervjuer at møtene i liten grad ble brukt til å diskutere enkeltsaker.
  • Det forelå ikke en samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og skolehelsetjenesten.
  • Det fremgikk av intervjuer og dokumentasjon at det ikke var rutine for samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene i forhold til henvisning til spesialisthelsetjenesten.
  • Ved intervjuer fremkom at bydelen ikke systematisk kaller inn fastleger som ikke møter i allmennlegeutvalget, i henhold til rammeavtalen inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske legeforening (ASA 43-4310).
  • Det fremkom av intervjuer og gjennomgang av saksmapper at ansatte i helsetjenesten og sosialtjenesten var tilbakeholdne med å henvende seg / melde til barnevernet til tross for alvorlig bekymring. Bakgrunnen ble oppgitt å være erfaring med at barneverntjenesten ikke fulgte opp henvendelsene.
  • Verken i sakene fra sosialtjenesten eller fra skolehelsetjenesten forelå det individuelle planer. Det var heller ikke dokumentasjon som viste om det var vurdert behov for individuell plan.
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke er gitt opplæring til ansatte i sosialtjenesten om tjenestens klargjøringsansvar. Det var ikke prosedyrer knyttet til dette ansvaret.
  • Ved dokumentgjennomgang og intervjuer fremkom det at bydelen ikke hadde et skriftlig overordnet internkontrollsystem slik at aktiviteter organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial-, barnevern- og helselovgivningen.
  • Det fremkom under intervjuer at det på overordnet nivå ikke er foretatt risiko- og sårbarhetsvurderinger knyttet til samarbeid internt i bydelen.
  • Det fremkom under intervjuer at det ikke er innført systemer for å avdekke svikt når det gjelder samarbeid.
  • Ved intervjuer fremkom det at bydelen ikke systematisk evaluerte samarbeidet mellom tjenestene.
  • Barneverntjenesten hadde påbegynt arbeidet med en kvalitets- og internkontrollhåndbok. Dette arbeidet var ikke ferdig og prosedyrene var ikke implementert.
  • På sosialtjenesteområdet forelå samarbeidsavtale med barneverntjenesten og prosedyrer. Men det ble ikke fremlagt et internkontrollsystem for tjenesten.
  • Fra skolehelsetjenesten ble det fremlagt internkontrollpermer med prosedyrer som var utdaterte. Ved intervjuer fremkom det at tjenestens gjeldende prosedyrer var lagt på intranett. Dette systemet var under utarbeidelse og hadde ikke prosedyre som omhandlet samarbeid.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial-, helse- og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kor forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndighetene vurderer at bydelens styringssystem er mangelfullt. Tilsynsmyndighetene vil særlig bemerke at det ikke er foretatt risiko- og sårbarhetsvurderinger på det reviderte området. Manglende risiko og sårbarhetsvurderinger medfører at det er vanskelig å få oversikt over hvor det er fare for svikt. Bydelen har heller ikke et skriftlig overordnet system for internkontroll.

Internkontrollsystemene for tjenestestedene var ulike og av varierende kvalitet. Ingen av kvalitetshåndbøkene var fullstendige, oppdaterte og implementerte. Funnene viser blant annet at tjenestestedene i liten grad har systemer for å avdekke svikt, fange opp sårbare områder, rapportere dette videre og evaluere. Det kan medføre at reell praksis ikke er i samsvar med planlagt praksis.

Tilsynsmyndighetene er imidlertid kjent med at bydelen har inngått avtale om kjøp av kvalitetslosen og arbeidet med å tilpasse og implementere dette systemet vil starte høsten 2008.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og heisetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven — hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven — koml)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Overordnet organisasjonskart
  • Delegasjonsfullmakter og oversikt over vedtaksmyndigheten.
  • Oversikt over ansatte i sosialtjenesten, barneverntjenesten og skolehelsetjenesten samt ansatte ved Eplehagen familiesenter
  • Brev til fastlegene i bydelen om opprettelse av samarbeidsutvalg.
  • Årsmelding 2007
  • Status for oppfølging av budsjettbehandlingen 2007 per august 2007
  • Budsjett 2008
  • Årsplan 2008
  • Handlingsplan psykisk helsearbeid 2004 — 2008
  • Ruspolitisk handlingsplan 2007/2008
  • Samarbeidsavtale mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten
  • Beskrivelse av faste tverrfaglige møter for samarbeid i enkeltsaker og generelle saker
  • Samarbeidsprosedyre for arbeid med ungdom 18-23 år
  • Oversikt over samarbeidssystem for Østensjø barneverntjeneste
  • Prosedyre for opprettelse av ansvarsgruppe og koordinators rolle samt retningslinjer, informasjon om og mai for individuelle plan
  • Samtykkeerklæring
  • Kartleggingsverktøy for rusmiddelavhengige, Europ ASI
  • Kartleggingsverktøy for skolehelsetjenesten
  • Beskrivelse av prosjekt Familieveiviser i bydel Østensjø
  • Serviceerklæring fra sosialtjenesten
  • Brukerundersøkelse fra sosialtjenesten 2006
  • Kompetanseutviklingsplan for bydel Østensjø 2008
  • Årshjul for avdelingene
  • Avviksskjema
  • Prosjektrapport for EXIT (prosjekt som skal videreutvikle tiltak for ungdom mellom 18 og 23 år som er i risiko sonen for en videre ruskarriere)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Kvalitetshåndbok fra sosialtjenesten
  • Mai for melding til barneverntjenesten fra offentlig instans
  • Skolehelsetjenesten: 11 saker
  • Sosialtjenesten: 10 saker
  • Barneverntjenesten: 17 saker

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Trine H Skråmm

Psykiatrisk sykepleier

X

X

 

Kjetil Ødegaard

Sosialsjef

X

X

 

Gro Anita Carlsen

Barnevernkonsulent

X

X

 

Tove Stien

Bydelsdirektør

X

X

X

Roy Frantzen

Sosialkonsulent

X

X

 

Mary Ann Gursli

Avdelingssjef

X

X

X

Wenche Helgheim

Foreldreveileder

 

X

 

Nina Sandberg

Helsesøster

 

X

X

Ellen Margrethe Carlsen

Veiledende helsesøster

 

X

X

Torunn Nyrnes

Spesial konsulent

   

X

Kari Bjørnebo

Bydelsoverlege

 

X

 

Kari Knutsen

Tiltakskonsulent

 

X

X

Elsa Nordbø

Sosialkonsulent

 

X

 

Kate Korseth

Teamleder barneverntjenesten

   

X

Guri Østhassel

Helsesøster

 

X

 

Connie Nerheim

Barnevernkonsulent

 

X

 

Mari Nysæther

Fung leder tiltakssenteret

 

X

 


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Heidi Fugli, revisor/sykepleier
Inger Tofthagen, revisor/sosionom
Jeanette Kleven, observatør/sosionom
Karianne Arnkværn, revisjonsleder/jurist