Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

 

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.


Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten – spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 28.01.08 – 24.04.08 tilsyn med kommunale helse-, sosial- og barneverntjenester til barn i bydel Frogner, Oslo kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket et avvik i bydel Frogner, se rapportens pkt. 5.

Dato: 25.04.08

Grete Nanna Finstad
revisjonsleder
Inger E. Tofthagen
revisor

 

 

1. Innledning

 

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 28.01.08 – 25.04.08 og ble gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten – spesielle forhold

I bydel Frogner var det pr. 1.1.07 46 780 innbyggere hvorav ca. 20 % var barn fra 0-17 år. Bydelen er organisert i en bestiller/utøvermodell med to ledelsesnivåer. Topplederteamet består av bydelsdirektør og avdelingssjefer, herunder avdelingssjef for barnevern/helsestasjon/sosial/bydelsoverlege og avdelingssjef for ungdomstjenesten. Utøverfunksjonen er organisert med tjenesteledere på tjenesteområdene. Det er ikke særskilt organisering knyttet til psykisk helsearbeid. For øvrig satses det på forebyggende ungdomsarbeid der ”Salto”(samordning av lokale kriminalitetsforbyggende tiltak) er et viktig satsingsområde. Målgruppen er ungdom fra 12-23 år. Bydelen har en rekke tiltak knyttet til dette prosjektet.

3. Gjennomføring

Forut for gjennomføringen av tilsynet ble det innhentet informasjon fra aktuelle instanser i bydelen, herunder skole, fastlege, barnehage og PPT. Informasjonen ble innhentet som ledd i forberedelsene av tilsynet. Informasjonen fra disse tjenestene er ikke benyttet som bevis i selve tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 12.02.08.

Åpningsmøte ble avholdt 04.03.08.

Intervjuer
12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 06.03.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om bydelens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra bydelens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om bydelen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om bydelens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om bydelen i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte bydelens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om bydelen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om bydelen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om bydelen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om bydelen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

 

Avvik:

Bydel Frogner har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid mellom skolehelsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten slik at utsatte barn får rett hjelp til rett tid.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2 annet ledd og 4-3
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) §§ 3-2 og 4-1
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4 annet ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, § 2-1 tredje ledd
  • Internkontrollforskriftene § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremkom av intervjuer at det ikke er foretatt risiko- og sårbarhetsvurderinger av deltjenestene. Det er få skrevne rutiner knyttet til sårbare områder vedrørende samarbeid.
  • Det fremkom under intervjuene at det ikke er tverrfaglige møter mellom deltjenestene på ledernivå. Det er månedlige ledermøter der alle lederne deltar, men her var fokus på økonomi/administrasjon, og ikke tverrfaglig samarbeid.
  • I henhold til bydel Frogners samarbeidstaler mellom tjenestene skal det rutinemessig innhentes samtykke fra foreldre ”til en mer utfyllende orientering til melder”.
  • Ved intervju fremgikk det at dette punktet ikke følges opp. Ved gjennomgang av dokumentasjonen fremgikk det heller ikke at slik rutinemessig vurdering ble foretatt.
  • Det er ikke utarbeidet rutiner/sjekkliste knyttet til om slik vurdering er gjort, jf. samarbeidsavtalen.
  • Bydel Frogners samarbeidsavtaler beskriver regelverket om taushetsplikt, opplysningsplikt, meldeplikt og informert samtykke, men det fremgår av intervjuene at det ikke gis spesifikk opplæring knyttet til muligheten lovverket gir deltjenestene for å samarbeide med bakgrunn i samtykke fra brukere og ved opplysningsretten ansatte har. Det fremgår ikke av opplæringsplanene at dette er tema.
  • Det fremgår av intervjuer og dokumentasjon at sosialtjenesten tar kontakt med barnevernet der tjenesten har meldeplikt. Ved intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon fremgår ikke systematiske vurderinger knyttet til den plikten sosialtjenesten har for på selvstendig grunnlag å informere, veilede og søke å få informert samtykke slik at hjelp fra barneverntjenesten kan igangsettes på frivillig basis.
  • Det fremgår av intervjuer at sosialtjenestens klargjøringsansvar (sostjl. § 3-1 annet ledd) ikke er tilstrekkelig kjent i sosialtjenesten.
  • Ved intervju og dokumentasjon fremkom at bydelen ikke systematisk kaller inn fastleger som ikke møter i allmennlegeutvalget, i henhold til rammeavtalen inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske lægeforening. (ASA4310)
  • Det fremkommer ikke av dokumentasjon eller intervjuer at det er tilstrekkelige samarbeidsrutiner mellom skolehelsetjenesten og fastlegene slik at alle barn som har behov for oppfølging blir identifisert og fulgt opp.
  • Det er ikke fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon knyttet til at fastlegen gis nødvendig opplæring om deltjenesten`s opppgaver, herunder opplæring i taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og samtykkebestemmelser.
  • Det er ikke fremlagt dokumentasjon på at deltjenestenes samarbeid har blitt evaluert.
  • Det fremgår av samarbeidsavtalene at disse skulle evalueres i 2006, men dette er ikke utført.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndigheten vurderer at det ved tilsynet er avdekket forhold som tilsier svakheter i styringssysstemet i bydel Frogner. Kravet til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial- helse og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndigheten vil særlig bemerke at det er en svakhet at det ikke foretas risiko og sårbarhetsvurderinger på det reviderte området. Det blir da vanskelig å finne de områder det er fare for svikt. Der det er utarbeidet samarbeidsavtaler, var ikke avtalene vurdert/kontrollert. Dette fører til at bydelen ikke sikrer at reell praksis er i samsvar med planlagt praksis.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Budsjett 2008
  • Årsmelding 2007
  • Organisasjonskart
  • Bydelens organisasjonsmodell – overordnede prinsipper
  • Faglig og administrativt ansvarlige inkl. kontaktperson i forbindelse med tilsynet
  • Ansatte i barnevernet
  • Ansatte ved ungdomstiltak
  • Ansatte ved sosialtjeneste: sosial/rus
  • Ansatte ved helsestasjonen
  • Oversikt over fastleger i bydelen
  • Utsendt invitasjon til neste møte i allmennlegeutvalget
  • Delegering av fullmakter til avd.sjef
  • Oversikt over attestasjonsansvarlige
  • Delegering av fullmakter til seksjonsleder Reidun Besselt
  • Delegering av fullmakter til overhelsesøster Kari Heidar
  • Delegering av fullmakter til Knut Robert Sande
  • Utskrift av aktivitetsplaner 2008
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og helsestasjonen
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og skolehelsetjenesten
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og barnehagene
  • Avtale om retningslinjer for samarbeid om psykisk helsearbeid for barn og unge mellom Bydel Frogner, Bydel Ullern og Diakonhjemmets sykehus AS
  • Samarbeidsavtale Nav
  • Avtale om retningslinjer for samarbeid om somatisk helsearbeid mellom Ullevål, Aker, Akershus, Lovisenberg og Diakonhjemmets sykehus
  • Samtykke til innhenting av opplysninger – Frogner barneverntjeneste
  • Samtykke/Fullmakt til utveksling av informasjon mellom aktuelle instanser/personer – Frogner barneverntjeneste
  • Rutine for brukere som kommer fra barnevernet: Barnevern/sosialtjeneste
  • Prosedyrer for opplysninger til barnevern, sosialtjenesten – Helsestasjonen
  • Prosedyrer for samarbeid med andre instanser – Helsestasjonen
  • Samarbeidsrutiner mellom helsestasjonen og barnehagene – Helsestasjonen
  • SaLTo:
    - Årsrapport Frogner 2007
    - Strategiplan 2008
    - Tiltaksplan 2008
    - Innsatsteam Bydel Frogner
    - Samtykke/fullmakt – SaLTo
    - Fagdag om vold 11.11.2007
    - Nærmiljøkontaktene inkl. oppgaver
    - UngFO øvre
    - UngFO nedre
    - Rutiner for OT-kontakten
  • Opplæringsplan barneverntjenesten 2008
  • Opplæringsplan helsestasjonen 2008
  • Kompetanseplan Nav Frogner 2008
  • Overordnet internrevisjonssystem av bydelens barnevern
  • Overordnet internrevisjonssystem av bydelens helsestasjon
  • Overordnet internrevisjonssystem av bydelens sosialtjeneste
  • Utkvittering til Helse- og velferdsetaten vedr. økonomisk sosialhjelp til store barnefamilier
  • Tertialmeldinger til Byrådet på måloppnåelse i henhold til lover, forskrifter og politiske vedtak i bystyret og bydelsutvalg
  • Intern månedlig gjennomgang av måloppnåelse i henhold til lover, forskrifter og politiske vedtak heriblant regnskapsprognose

I tillegg mottok vi på første revisjonsdag følgende dokumenter:

  • Junior- og Ungdomstiltak – Bydel Frogner
  • Revisjon – Oppfølging av internkontroll HMS fra hhv. barnevern, helsestasjon og sosial
  • Delegering av budsjettfullmakter, personalfullmakter og fullmakter i henhold til særlovgivning 2008, samt vedtak om delegasjon av myndighet fra bydelsdirektør Wenche Ørstavik til barneverntjenestens leder Reidun Besselt

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Fra skolehelsetjenesten: 10 saker
  • Fra sosialtjenesten: 10 saker
  • Fra barneverntjenesten: 21 saker

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Inger Lise Baklid

Barnevernkonsulent

X

X

 

Reidun Bessels

Barnevernleder

X

X

X

Randi Driessen

SLT-koordinator

X

X

 

Paul Foote

Sosialkonsulent

X

X

X

Kari Heidar

Overhelsesøster

X

X

X

Jan Erik Hermansen

Sosialkonsulent

 

X

X

Tina Laumann

Barnevernkonsulent

X

X

X

Knut R. Sande

Sosialsjef

X

X

X

Rigmor Solberg

Helsesøster

X

X

X

Solveig Strand

Helsesøster

X

X

X

Olaf Varslot

Avdelingssjef

X

X

X

Wenche Ørstavik

Bydelsdirektør

X

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, revisor/jurist
Jorunn Hunderi, revisor/helsesøster
Inger E. Tofthagen, revisor/sosionom
Grete Nanna Finstad, revisjonsleder/jurist