Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

 

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.


Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet  

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 26.02.08 – 29.08.2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Oslo kommune, bydel Gamle Oslo.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillings -departementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik i bydel Gamle Oslo, se rapportens pkt. 5.

Dato: 29.08.08.2008

Karianne Arnkværn
revisjonsleder
Heidi Fugli
revisor

 

 

1. Innledning


Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 26.02.08 - 29.08.2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver.  Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester.  De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

I bydel Gamle Oslo var det 37 717 innbyggere per 1.1.2007, hvorav ca 16 % var barn fra 0-17 år. Bydelen har 8 avdelinger hvorav 6 er fagavdelinger. Alle fagavdelingene har ansvar og oppgaver innenfor helse-, sosial- og barneverntjenester. Tjenesteytingen administreres gjennom tre avdelinger for myndighetsoppgave (bestiller) og tre avdelinger for tiltak (utfører), med hver sin avdelingssjef. Det er videre organisert med et ulikt antall enheter, tilhørende hver avdeling. Bydelsoverlege stillingen er for tiden ikke besatt. Samfunnsmedisinske oppgaver utøves av bydelsoverlege fra annen bydel etter kontrakt.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.02.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 03.04.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 20.05.2008.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 22.05.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

 

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste.  Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov.  Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Det ble avdekket ett avvik.

Avvik:
Bydel Gamle Oslo har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid om utsatte barn mellom skolehelsetjenesten, enhet psykisk helse, sosialtjenesten og barneverntjenesten.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2, 2. ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) §§ 3-2, 4-1 og  8-8a
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33, 1. ledd
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og
  • forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3. ledd
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremkom under intervjuer at det er ulik forståelse av sentralt regelverk ved utøvelse av tjenestene når det gjelder bestemmelser om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og informert samtykke.
  • Det fremkom under intervjuer at enkelte var usikre på hva de kunne ta opp i Forum for tverrfaglig team. Psykisk enhet var ikke kjent med at tjenesten kunne bli tilkalt til dette teamet i henhold til samarbeidsavtalen av 2005.
  • Det fremkom under intervjuer og dokumentgjennomgang at enhet psykisk helse manglet fast praksis, herunder rutiner og kartleggingsverktøy, for å fange opp barnas situasjon. Enheten har ikke noe formalisert samarbeid med de andre deltjenestene.
  • Det fremgikk av intervju og dokumentasjon at det ikke foreligger rutine for samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene i forhold til henvisningsrutiner og oppfølging.
  • Ved intervjuer fremkom det at bydelen ikke systematisk kaller inn fastleger som ikke møter i allmennlegeutvalget, i henhold til rammeavtalen inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske legeforening (ASA 43-4310).
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke er gitt opplæring til ansatte i sosialtjenesten om tjenestens klargjøringsansvar. Det er ikke fremlagt prosedyrer knyttet til dette ansvaret.
  • Det fremkom under intervjuer og ved dokumentgjennomgang at sosialtjenesten mangler fast praksis, herunder rutiner og kartleggingsverktøy, for å fange opp barnas situasjon.
  • Det fremgår av intervjuer at det kommer få meldinger til barnevernet fra enhet psykisk helse, skolehelsetjenesten og sosialtjenesten.
  • Ved dokumentgjennomgang fremgikk det at barnevernet ikke alltid utarbeidet tiltaksplaner samtidig med at vedtak fattes. I noen saker var det fattet vedtak om hjelpetiltak uten at det ble utarbeidet tiltaksplan. I enkelte saker der det er utarbeidet tiltaksplan, manglet det dokumentasjon på at evaluering av planen har skjedd, og om evalueringsfrist er overholdt.
  • Det fremgår av virksomhetsplanen til sosialtjenesten at et særskilt resultatmål for sosialtjenesten er:” å styrke samarbeidet med barnevernet slik at ungdom som har vært i deres tiltak skal oppleve en smidig overgang mellom tjenestene på vei mot et selvstendig voksenliv”. Det fremkom under intervjuer og ved dokumentgjennomgang at overgangen i enkelte saker ble igangsatt for sent.
  • Ved dokumentgjennomgang og intervjuer fremkom det ikke at bydelen har et overordnet internkontrollsystem slik at aktiviteter organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial-, barnevern- og helselovgivningen.
  • Det fremkom under intervjuer at det på overordnet nivå ikke er foretatt risiko- og  sårbarhetsvurderinger knyttet til samarbeid internt i bydelen.
  • Det fremkom under intervjuer at bydelen ikke har innført systemer for å avdekke svikt når det gjelder samarbeid.
  • Ved intervjuer fremkom det at bydelen ikke systematisk evaluerte samarbeidet mellom tjenestene.
  • Barneverntjenesten har utarbeidet et internkontrollsystem som er i ferd med å bli implementert, men internkontrollplikten var ikke tilstrekkelig ivaretatt i de øvrige deltjenestene tilsynet omfattet.
  • På sosialtjenesteområdet var det delvis utarbeidet internkontrollsystem
  • Fra skolehelsetjenesten ble det fremlagt internkontrollpermer med prosedyrer som var utdaterte og ikke implementert. Ved intervjuer fremkom det at deltjenestens gjeldende  prosedyrer var lagt på intranett.  Dette systemet var under utarbeidelse og omhandlet  ikke samarbeid.
  • Det ble ikke dokumentert at psykisk enhet hadde et internkontrollsystem.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynets undersøkelser viste at bydel Gamle Oslo manglet et skriftlig overordnet system for internkontroll. Det fremgikk av intervjuer at bydelen hadde ledermøter og tett samarbeid på avdelingssjef nivå, og at løpende styring foregikk gjennom linjeledelsen. Ansvaret for å ivareta internkontroll var lagt til hvert tjenestested.  Det fantes imidlertid ingen rutine for å avdekke svikt i tjenesteytingen i forhold til samarbeid på avdelingssjefnivå. Det fantes heller ikke dokumentasjon på at ledelsen hadde vurdert sårbare områder i forbindelse med samarbeid.

Tilsynsmyndigheten vil her særlig bemerke at det er en svakhet at det ikke foretas risiko og sårbarhetsvurderinger på det reviderte området. Det blir da vanskelig å identifisere hvilke områder hvor fare for svikt foreligger.

Kravet til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial-, helse- og banevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Som det fremgår av revisjonsbevisene knyttet til internkontroll/styring var tjenestestedenes internkontrollsystemer ulike og av varierende kvalitet. Funnene viser at tjenestestedene, i liten grad har system som avdekker svikt, fanger opp sårbare områder, rapporterer dette videre og evaluerer.  Dette kan føre til at reell praksis ikke er i samsvar med planlagt praksis.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (kommunehelsetjenesteloven - khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sosialtjenesteloven - sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr. 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr. 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr. 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • oversikt over ansvarlige ledere innen helse-, sosial- og barneverntjenester og organisasjonskart
  • oversikt over hvem som har myndighet til å fatte vedtak etter fullmakt i bydelen
  • kommunenes rammeavtale med fastlegene og referat fra siste møte i samarbeidsutvalget i bydelen
  • bydelsutvalgssak om opprettelse av brukerråd for psykisk helse
  • bydelens opplegg for opplæring av ansatte i forhold til bruk av individuell plan
  • oversikt over ansatte i aktuelle tjenester
  • utkast til prosjektplan ”Partnerskap og ressursjakt”
  • avtale om samarbeid om psykisk helsearbeid mellom Louisenberg diakonale sykehus AS og bydelen datert 21.12.2004 og BUP datert 10.06.2005
  • samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og andre tjenester som arbeider med barn og unge i bydelen gjeldende fra 01.03.2005
  • rutine, for etablering av kontakt med sosialtjenesten for ungdom med tiltak fra barneverntjenesten
  • årsmelding 2007
  • handlingsplan for HMS 2007
  • IK håndbok for barneverntjenesten
  • virksomhetsplan 2008 for sosialtjenesten
  • opplæringsplan 2008 sosialtjenesten
  • brosjyre for familiesentralen i bydel Gamle Oslo
  • brukerundersøkelse for familiesentralen
  • utdrag av budsjett 2008 for helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • servicemål for helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • aktivitetsmål for skolehelsetjenesten
  • kompetansekartlegging for helsestasjon/skolehelsetjenesten
  • virksomhetsplan 2008 for enhet psykisk helse
  • tiltaksplan 2007 for enhet psykisk helse

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Internkontrollperm og prosedyreperm fra skolehelsetjenesten
  • Policyrutiner og vedtakskontrollpermer fra sosialtjenesten
  • Kvalitetshåndbok fra sosialtjenesten
  • Skolehelsetjenesten: 10 saker
  • Sosialtjensten: 10 saker
  • Psykisk enhet: 3 saker
  • Barneverntjenesten: 26 saker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn av 28.02.2008
  • E-post av 11.03.2008 fra bydelen
  • Dokumentasjon fra bydelen av 28.03.2008
  • Program for tilsynet av 16.04.2008

9. Deltakere ved tilsynet

 

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Siri Brevig Andersen

Teamleder

X

X

X

Hanne Katherine Kleppe

Helsesøster

X

X

 

Ann Louise Gustafsson

Enhetsleder

X

X

X

Ine F. Nestli

Saksbehandler barneverntjenesten

X

X

X

Kåre Kåsa

Saksbenadler barneverntjenesten

X

X

 

Britt Håland

Avdelingssjef

X

X

X

Svein Bredahl

Psykiatrisk sykepleier

X

X

 

Torstein Fjørtoft

Enhetsleder

X

X

X

Gry Hosøy

Sosialsjef

X

X

 

Bente Welin

Teamleder sosial

X

X

X

Rehana Ehsan

Sosialsjef

X

   

Reidun Lundmo

Barnevernleder

X

X

X

Stein Tøllefsen

Sosialkonsulent

X

X

 

Hanne Kristoffersen

Teamleder

 

X

X

Randi Strømsborg

Avdelingssjef

X

X

X

Lasse Østmark

Bydelsdirektør

X

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, revisjonsleder/jurist
Grete Nanna Finstad, revisor/jurist
Inger E Tofthagen, revisor/sosionom
Heidi Fugli, revisor/sykepleier
Hanne Karen Landbø, observatør/jurist