Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.


Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet 
 

Sammendrag

 

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 02.04.08 - 29.08.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Oslo kommune, bydel St Hanshaugen.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillings -departementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik i bydel St Hanshaugen, se rapportens pkt. 5.

Dato: 29.08.08

Karianne Arnkværn
revisjonsleder
Heidi Fugl
revisor

 

 


1. Innledning

 

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 02.04.08 - 29.08.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

I bydel St Hanshaugen var det 29 082 innbyggere per 1.1.2007, hvorav ca 11 % var barn fra 0-17 år. Bydelen er organisert med fire avdelinger med hver sin avdelingssjef som er direkte underlagt bydelsdirektøren. Helsestasjon og skolehelsetjenesten, ambulant team, psykisk forebyggende arbeid rettet mot barn og unge, samt barneverntjenesten er organisert i Oppvekstseksjonen under Oppvekst og nærmiljøavdelingen. Sosialtjenesten er organisert i Voksenforvaltningen under Velferds- og helseavdelingen. Tjenester til voksne med psykiske lidelser er integrert i hjemmebaserte tjenester.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.04.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 08.05.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 10.06.2008.

Intervjuer
16 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.06.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Det ble avdekket ett avvik.

Avvik:

Bydel St Hanshaugen har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid mellom skolehelsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten.

  • Avvik fra følgende lovbestemmelser:
  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2, 2. ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) §§ 3-2, 4-1 og 8-8a
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33, 1. ledd
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og
  • forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3. ledd
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremgikk av intervjuer at det i liten grad ble gitt opplæring om hvordan de forskjellige tjenestene i bydelen arbeidet, deres ansvarsområder osv.
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke systematisk ble gitt opplæring knyttet til de muligheter og begrensninger lovverket om taushetsplikt gir helsestasjonen, barneverntjenesten og sosialtjenesten i forhold til å samarbeide.
  • Det fremkom ulik forståelse av barneverntjenestens regelverk om taushetsplikt.
  • Det ble opplyst i intervjuer at det var faste møter mellom skolehelsetjenesten og barneverntjenesten (mottak), men det var ikke et system for å videreformidle informasjon fra disse møtene til de øvrige saksbehandlerne i barneverntjenesten.
  • Bydelen har Innsatsteam med deltakere fra tjenestene i Oppvekst- og nærmiljøavdelingen. Det fremkom av intervjuer at barneverntjenesten ikke hadde systemer som sikret at øvrige saksbehandlere mottok informasjon om hva som skjedde i teamene, og at de selv kunne bidra med enkeltsaker.
  • Gjennom intervjuer fremkom det at det over tid hadde vært dårlig kapasitet i barneverntjenesten og at det derfor hadde vært vanskelig for samarbeidspartnere å få kontakt med ansatte i tjenesten.
  • Ved intervjuer fremgikk det at tilbakemelding til offentlig melder ikke ble gitt rutinemessig og ingen av de gjennomgåtte saksmappene inneholdt slik tilbakemelding.
  • Selv om det i samarbeidsavtalen mellom helsestasjonen og barneverntjenesten fremgår at barneverntjenesten vil tilstrebe at det på bakgrunn av samtykke fra foreldre gis en kort skriftlig tilbakemelding til offentlig melder, fremkom det ikke at dette gjøres systematisk.
  • Halvårige statusrapporter fra barneverntjenesten til Fylkesmannen viser at mange barn i bydelen mangler tiltaksplaner. Ved dokumentgjennomgang og i intervjuer ble dette bekreftet.
  • I enkelte saker der det var utarbeidet tiltaksplan, manglet det dokumentasjon på at evaluering av planen hadde skjedd, og om evalueringsfrist var overholdt.
  • Det fremgikk av intervjuer at samarbeidet mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten ved overføring av saker var tilfeldig og personavhengig. Det var ingen rutine eller faste møter mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten for å sikre overføringen.
  • I flere av sakene om overføring, lå det ikke skriftlig samtykke til å ta kontakt med sosialtjenesten.
  • Gjennom intervjuer fremkom det at skolehelsetjenesten via brukerundersøkelse hadde fått tilbakemelding fra elevene om at åpningstiden på skolene var for kort.
  • Det fremgikk av intervju og dokumentasjon at det ikke forelå rutine for samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene i forbindelse med henvisning til spesialisthelsetjenesten.
  • Ved intervjuer fremkom at bydelen ikke systematisk kaller inn fastleger som ikke møter i allmennlegeutvalget, i henhold til rammeavtalen inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske legeforening (ASA 43-4310).
  • Det fremgikk av intervjuer og dokumentgjennomgang at det manglet samarbeidsrutiner og -avtaler mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten og mellom sosialtjenesten og skolehelsetjenesten. Det var heller ikke regelmessige møter mellom disse tjenestene.
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke var gitt opplæring til ansatte i sosialtjenesten om tjenestens klargjøringsansvar. Det var ikke prosedyrer knyttet til dette ansvaret.
  • Det fremkom av intervjuer og dokumentgjennomgang at sosialtjenesten manglet fast praksis, herunder rutiner og kartleggingsverktøy, for å fange opp barnas situasjon.
  • Ved dokumentgjennomgang og intervjuer fremkom det at bydelen på et overordnet nivå har prosedyrer for dokumentstyring og avvikssystem samt foretar brukerundersøkelser.
  • Gjennom intervjuer fremgikk det imidlertid at de ansatte ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om hva som er avvik. Det ble også opplyst at lukking av avvik kunne være mangelfull. Det fremkom videre at det ikke alltid ble gitt tilbakemelding til tjenesten ved lukking av avvik. I sosialtjenesten var avvikssystemet ikke i bruk.
  • Gjennom intervjuer fremkom det at ROS analyser ikke ble brukt som styringsverktøy.
  • Gjennom intervjuer fremkom det at bydelen ikke hadde oversikt over klager på de enkelte tjenestene.
  • Gjennom intervjuer fremgikk det at barneverntjenesten hadde oversikt over hvem som sendte meldinger, men informasjonen ble ikke rapportert til bydelens ledelse eller brukt aktivt til å forbedre tjenestene.
  • Ved intervjuer fremkom det at bydelen ikke systematisk evaluerte samarbeidet mellom tjenestene.
  • I delegasjonsfullmakten og i det overordnede kvalitetssystemet fremgikk det at hver av tjenestestedslederne hadde ansvar for at det var utarbeidet et internkontrollsystem for tjenesten.
  • I barneverntjenesten var rutiner under utarbeidelse, men det var ikke utarbeidet eget internkontrollsystem.
  • Sosialtjenesten hadde noen gamle rutiner, men ingen om samarbeid. Utover disse rutinene forelå kun Oslo kommunes håndbok. Den var ikke tilpasset forholdene i bydelen.
  • Helsestasjonen hadde rutine for samarbeid med barneverntjenesten, men hadde ikke utarbeidet eget internkontrollsystem.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndighetene vurderer at bydelens styringssystem er mangelfullt. Tilsynsmyndighetene vil særlig bemerke at det ikke er foretatt risiko- og sårbarhetsvurderinger på det reviderte området. Manglende risiko og sårbarhetsvurderinger medfører at det er vanskelig å få oversikt over hvor det er fare for svikt.

Kravet til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial-, helse- og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Som det fremgår av revisjonsbevisene knyttet til internkontroll/styring var tjenestestedenes internkontroll ikke ferdig utarbeidet, eller manglet helt. Funnene viser blant annet at tjenestestedene i liten grad har systemer for å avdekke svikt, fange opp sårbare områder, rapportere dette videre og evaluere. Det kan medføre at reell praksis ikke er i samsvar med planlagt praksis.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (kommunehelsetjenesteloven - khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sosialtjenesteloven - sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr. 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr. 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr. 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • oversikt over ansatte i tjenestene og organisasjonskart
  • rutiner og samarbeid med fastlegene
  • oversikt over fastleger pr 1.3.08
  • delgasjonsreglement
  • ulike delgasjoner
  • årsmelding 2007
  • årsplan 2008 Voksenforvaltningen
  • årsplan oppvekstseksjonen
  • sentral opplæringsplan
  • samarbeidsavtale barneverntjenesten og helsestasjonstjenesten
  • diverse samarbeidsavtaler med spesialisthelsetjenesten
  • innsatsteam, beskrivelse
  • samarbeidsavtaler barnevern, skoler, SFO og barnehager.
  • prosedyre for tilbud til barn av psykisk syke
  • prosedyre for kartlegging av forebyggende psykososialt arbeid
  • samarbeidsprosedyre 1. og 2. linjetjenesten
  • inkludering av barn og unge, prosedyre
  • rekruttering til samtalegruppe, prosedyre
  • når ansatte opplever bekymring for et barn, prosedyre
  • rutiner for psykososialt forebyggende arbeid
  • FoU prosjekt, fokus på barnet i barnevernet
  • brukerundersøkelse 2008 fosterforeldre
  • internkontroll for barneverntjenesten
  • prosedyre for avviksbehandling og korrigerende tiltak
  • møtereferat vedrørende avvik
  • diverse skjema for avviksrapportering
  • organisering av arbeidet med rutinene
  • status rapport ambulant team

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skolehelsetjenesten: 11 saker
  • Sosialtjenesten:? saker
  • Barneverntjenesten: 14 saker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn av 02.04.2008
  • Dokumentasjon fra bydelen av 25.04.2008
  • Program for tilsynet av 16.05.2008

9. Deltakere ved tilsynet

 

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

 

Intervju

Sluttmøte

Katrine Bachmann

Barnevenkonsulent

X

X

X

Anders Skisland

Miljøterapeut ambulant team

X

X

X

Gerd Aske Boleng

Spesialkonsulent

X

 

X

Christian J Wulff

Leder ambulant team

X

X

X

Sven Bue Berger

Avdelingssjef

X

X

X

Line Mo Andreassen

Helsesøster skolehelsetjenesten

X

X

X

Solveig Andersen

Helsesøster skolehelsetjenesten

X

X

X

Liv Helen Korsbø

Seksjonsleder helsestasjon og skolehelsetjenesten

X

X

X

Gail Laake

Helsesøster/familietarapeut

X

X

X

Anne Bjølseth

Mottaksleder

   

X

Tronn Jensen

Seksjonssjef

X

X

X

Tore Waaktaar

Barnevernleder

X

X

X

Børge Njå

Seksjonssjef

X

X

X

Kjersti Halvorsen

Avdelingssjef

X

X

 

Tone Frønes

Bydelsdirektør

X

X

 

Marianne Kristiansen

Barnevernkonsulent

 

X

 

Naima Scharning

Sosialkonsulent

X

X

X

Trude Holand Hansen

Sosialkonsulent

 

X

 


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, revisjonsleder/jurist
Inger E Tofthagen, revisor/sosionom
Heidi Fugli, revisor/sykepleier
Karianne Åsheim observatør/sosionom