Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 16.04.08 – 09.09.08 tilsyn med kommunale helse-, sosial- og barneverntjenester til barn i Oslo kommune, bydel Stovner.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik i bydel Stovner, se rapportens pkt. 5.

Dato: 09.09.08

Karianne Arnkværn
revisjonsleder
Inger E. Tofthagen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 16.04.08 – 09.09.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale helse-, sosial- og barneverntjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

I bydel Stovner var det 28.938 innbyggere pr 01.01.07, hvorav ca 25 % var barn i alderen 0-17 år. Bydelen har følgende organisering: Bydelsledelse bestående av bydelsdirektør og tre avdelingssjefer, en forvaltningsenhet, en seviceenhet, en enhet for stab/støtte og utførerleddet med 10 resultatenheter ledet av hver sin enhetsleder. Psykisk helsearbeid ligger under Rehabiliteringsenheten.

I bydelen var det opprettet tverrfaglige Innsatsgrupper - en for barn/ungdom og en for voksne - med en styringsgruppe på toppen. Styringsgruppen hadde et koordineringsansvar for det psykiske helsearbeid med vektlegging av koordinering av tiltak overfor målgruppen. Mandatet for Innsatsgruppe barn/ungdom var å koordinere og kvalitetssikre tverrfaglige tiltak overfor enkeltindivider. Deltakerne representerte de ulike enheter som arbeidet med barn og unge i bydelen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.04.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 15.05.08.

Åpningsmøte ble avholdt 17.06.08.

Intervjuer
14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 19.06.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om bydelens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra bydelens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om bydelen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om bydelens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om bydelen i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte bydelens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om bydelen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om bydelen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om bydelen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Det ble avdekket ett avvik.

Avvik:

Bydel Stovner har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid mellom skolehelsetjenesten, rehabiliteringsenheten/psykisk helsearbeid, sosialtjenesten og barneverntjenesten når det gjelder utsatte barn og unge.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2 annet ledd, 4-3 og 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) §§ 3-2, 4-1 og 8-8 a
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4 annet ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33 første ledd
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og
  • forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1 tredje ledd
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremkom gjennom intervjuer at det var uklart på hvilken måte saker skulle diskuteres i innsatsteamene, særlig med hensyn til å ivareta taushetspliktbestemmelsene.
  • Ved intervjuer fremgikk det at tilbakemelding fra barneverntjenesten til offentlig melder om at melding var mottatt ikke ble gitt rutinemessig.
  • Det fremkom av intervjuer at det skal vurderes rutinemessig om det skal gis mer utfyllende tilbakemelding på bakgrunn av samtykke eller for å fremme barneverntjenestens oppgaver. Ved gjennomgang av saksmappene fra barneverntjenesten fremkom det bare i en sak at det var vurdert å gi mer utfyllende tilbakemelding til melder for å fremme barneverntjenestens oppgaver.
  • Det fremkom gjennom intervjuer og dokumentgjennomgang at barneverntjenesten ikke rutinemessig vurderer om det er behov for andre tjenester.
  • Det fremkom gjennom dokumentgjennomgang at barneverntjenesten i mange saker påbegynner undersøkelsessaken ved å gi foreldrene skriftlig melding om at undersøkelsen vil bli foretatt på et senere tidspunkt. I ett tilfelle gikk det nesten 3 måneder før foreldrene ble innkalt til første møte.
  • Ved gjennomgang av saksmapper og ved intervjuer fremgikk det at det i flere av sakene ikke var utarbeidet tiltaksplan. I flere av sakene var tiltaksplan ikke utarbeidet samtidig med at vedtak var fattet.
  • Det fremkom av intervjuer at tiltaksplaner i liten grad ble utarbeidet sammen med bruker. Det forelå ikke en rutine om dette.
  • I flere saker manglet det dokumentasjon på at evaluering av tiltaksplanen hadde skjedd, og om evalueringsfrist var overholdt.
  • Gjennom intervjuer og dokumentgjennomgang fremkom det at ny praksis for å sikre overgangen fra barneverntjenesten til sosialtjenesten ikke var nedfelt i skriftlige rutiner.
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke var gitt opplæring til ansatte i sosialtjenesten om tjenestens klargjøringsansvar. Det var ikke prosedyrer knyttet til dette ansvaret.
  • Det fremkom av intervjuer og dokumentgjennomgang at rehabiliteringsenheten manglet fast praksis, herunder rutiner, for å fange opp barnas situasjon.
  • Det fremkom gjennom intervjuer at rehabiliteringsenheten var tilbakeholdne med å melde saker til barneverntjenesten.
  • Det fremkom gjennom intervjuer at det i rehabiliteringsenheten ikke var systematisk opplæring i/eller kontroll med hvordan reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt og informert samtykke skal anvendes.
  • Statistikk/oversikt over antall meldinger til barneverntjenesten fra rehabiliteringsenheten ble ikke aktivt brukt til å forbedre tjenesten.
  • Det fremgikk av intervju og dokumentasjon at det ikke forelå rutine for samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene i forbindelse med henvisning til spesialisthelsetjenesten.
  • Gjennom tilsynet fremkom det at bydelen ikke har et overordnet internkontrollsystem, slik at det sikres at aktiviteter organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial-, barnevern- og helselovgivningen.
  • Barneverntjenesten og sosialtjenesten hadde ikke egne internkontrollsystemer.
  • Skolehelsetjenestens avvikssystem var mangelfullt.
  • Team psykisk helse i rehabiliteringsenheten hadde et utdatert internkontrollsystem og avvikssystemet var mangelfullt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynets undersøkelser viste at bydel Stovner manglet et skriftlig overordnet system for internkontroll. Som det fremgikk av revisjonsbevisene knyttet til internkontroll/styring var de aktuelle resultatenhetenes internkontrollsystemer ulike og av varierende kvalitet. Sosialtjenesten og barneverntjenesten manglet internkontrollsystem. Skolehelsetjenestens system var tilfredsstillende bortsett fra avvikssystemet. Rehabiliteringsenhetens system var gammelt og virket lite operativt. Kravet til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse-, sosial- og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det var ikke foretatt risiko- og sårbarhetsvurderinger eller etablert avvikssystem som kunne avdekke svikt i samarbeidet mellom de ulike tjenester. Dette kan føre til at reell praksis ikke er i samsvar med planlagt praksis.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Felles administrasjon
    - Kort beskrivelse av bydel Stovner
    - Fullmaktsoversikt
  • Barneverntjenesten
    - Oversikt over ansatte i tjenesten
    - Delegasjonsmyndighet
    - Opplæringsplan
    - HMS-rapport
    - Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og helsestasjon og skolehelsetjenesten
    - Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og barn, ungdom og fritid – Kultur og nærmiljø
    - Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten
    - Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og rehabiliteringstjenesten
  • Sosialtjenesten
    - Virksomhetsplan Stovner sosialtjeneste 2008
    - Opplæringsplan
    - Oversikt over ansatte i tjenesten
    - Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten
    - Intervjuguide, SLT
  • Helsestasjon- og skolehelsetjenesten
    - Organisasjonskart
    - Oversikt over ansatte i tjenesten
    - Serviceerklæring
    - Virksomhetsplan
    - Avviksskjema
  • Handlingsplan for psykisk helsearbeid i Bydel Stovner 2005-2008
  • Rehabiliteringsenheten
    - Oversikt over ansatte i tjenesten
    - Avviksskjema
    - Handlingsplan 2008 med vedlegg
    - Retningslinjer for og presiseringer av mal for individuelle planer
    - Samtykkeskjema (Team psykisk syke)
    - Grupper for barn av psykisk syke foreldre
    - Opplæringsplan for rehabiliteringsenheten 2008
  • Strategisk plan for Bydel Stovner for perioden 2005 til 2009
  • Årsmelding for 2007
  • Budsjett og årsplan for 2008

Følgende dokumenter ble ettersendt:

  • Legeavtalene
  • Opplæringsplan helsestasjon og skolehelsetjeneste 2006 - 2008

I tillegg mottok vi følgende dokumentasjon under revisjonsbesøket:

  • Oppdatert organisasjonskart for barneverntjenesten
  • Fra sosialtjenesten:
    - Oslo kommunes håndbok
    - Rusmiddeletatens tiltakskatalog
    - Rutinehåndbok
  • Fra skolehelsetjenesten:
    - Internkontrollhåndbok
  • Fra rehabiliteringsenheten:
    - Referater fra møter i Innsatsgruppe barn/ungdom
    - Kvalitetssystemperm
    - Metodeperm
  • Fra bydelsdirektøren:
    - Referat fra ledermøte om helhetlig risikostyring
    - Beskrivelse av helhetlig risikostyring

Saker til gjennomgang under revisjonsbesøket:

  • Skolehelsetjenesten: 10 saker
  • Psykisk helse: 9 saker
  • Sosialtjenesten: 10 saker
  • Barneverntjenesten: 26 saker

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Maria Brattebakke

Bydelsdirektør

x

x

 

Johan Torper

Bydelsoverlege

x

x

 

Gunhild Kile

Sosialkonsulent

x

x

x

Marit Polle

Seksjonsleder/fung. enhetsleder sosialtjenesten

x

x

x

Elin Straume

Sosialkonsulent

x

x

x

Gunlaug Sælid

Seksjonsleder barnevern

x

x

x

Espen Lilleberg

Enhetsleder barnevern

x

x

x

Irina B. Bratsberg

Barnevernkonsulent

x

x

 

Jorunn Dammen

Team-koordinator rehab.

x

x

x

Tone Andersen

Enhetsleder rehab.

x

x

x

Kersti Wiborg

Helsesøster

x

x

 

Linn S. Sandberg

Barnevernkonsulent

x

x

x

Lars Semmerud

Seksjonsleder barnevern

   

x

Gerd. H. Bendiksen

Helsesøster

x

x

x

Jorunn N. Opsahl

Enhetsleder helsestasjon/skolehelsetjen.

x

x

x


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, revisjonsleder/jurist
Heidi Fugli, revisor/sykepleier
Inger E. Tofthagen, revisor/sosionom
Hilde Håland, observatør/jurist