Helsetilsynet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

 

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om bydel Sagene sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Det ble gitt ett avvik på dette område.

Avvik 1

Bydel Sagene sikrer ikke at kravene til saksbehandling følges når det gjelder begrunnelse av vedtak, dokumentasjon av vurderinger og forhåndsvarsling. Videre sikrer ikke bydelen at vedtak iverksettes innen et forsvarlig tidsrom.

Tilsynsområde 2

Om bydel Sagene sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A benyttes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakerne.

Det ble gitt ett avvik på dette område.

Avvik 1

Bydel Sagene sikrer ikke at det gis systematisk opplæring av alle ansatte i Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

Dato: 05.06.09

Inger Bøvre
revisjonsleder
Sunniva E. Holberg
revisor

 

 

Linn Kvinge
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Oslo kommune, bydel Sagene i perioden 19.02.09 -05.06.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Sagene har ca 30 400 innbyggere. Den administrative organiseringen av bydelen består av Bydelsdirektør og 3 Fagavdelinger. Helse- og sosialavdelingen består av et søknadskontor for eldre og funksjonshemmede og flere utførerenheter. Tjenester til personer med utviklingshemning over 18 år hører inn under Enhet for tjenester til utviklingshemmede. Bydelen har 5 samlokaliserte boliger og ett dagsenter hvor det gis tjenester til personer med utviklingshemning. Enhetsleder for Enhet for tjenester til utviklingshemmede har overordnet faglig ansvar for tjenesten knyttet til Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.02.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.04.09.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Voldsløkka bolig og Kjøpmannsgården.

Sluttmøte ble avholdt 29.04.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet Lov om sosiale tjenester Kap. 4A – Rettsikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning.

Tilsynsområde 1.

Om bydel Sagene sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d i samsvar med endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelse.

Tilsynsområde 2.

Om bydel Sagene sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A brukes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakerne.

5. Funn

Område 1

Avvik 1:

Bydel Sagene siker ikke at kravene til saksbehandling følges når det gjelder begrunnelse av vedtak, dokumentasjon av vurderinger og forhåndsvarsling. Videre sikrer ikke bydelen at vedtak iverksettes innen et forsvarlig tidsrom.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 16,17, 25, 42
  • Lov om sosiale tjenester § 8-4
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3

Avviket bygger på følgende:

  • Det fremgår av vedtak, nummerert V2, at tjenesten videreføres og at tjenestemottaker får hjelp og oppfølgning av en til to personer. I foregående vedtak var imidlertid tjenestemottaker innvilget hjelp og oppfølgning av to personer. Det fremgår ikke av vedtaket, V2, at det er foretatt en endring. Begrunnelsen for endringen fremkommer heller ikke av vedtaket.
  • Revurderingene gjennomføres ved møte mellom saksbehandler på søknadskontoret og aktuelt tjenestested. Vurderingene som gjøres i disse møtene nedtegnes ikke.
  • Det fremgår at verken tjenestemottakeren selv eller pårørende/hjelpeverge blir forelagt vurderingen eller gis mulighet til å uttale seg før vedtak treffes.
  • Søknadskontoret har ikke rutiner for å sjekke ut om vedtak iverksettes innen et forsvarlig tidsrom.
  • Det fremgår at søknadskontoret legger til grunn at utfører gir tjenester i henhold til vedtak. Utfører oppfatter at det er søknadskontoret som har ansvar for å sjekke ut om vedtakene iverksettes.

Område 2

Avvik 1:

Bydel Sagene sikrer ikke at det gis systematisk opplæring av alle ansatte i Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester §§ 4A-1, 4A-4 jamfør 2-3
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Bydelen har utarbeidet en kompetanseplan for 2009. I denne fremgår det at det skal gjennomførers opplæring enhetsvis to ganger per år og seksjonsvis hvert kvartal. Det var ulik forståelse mellom seksjonslederne og enhetsleder og kvalitetskonsulent når det gjelder innhold og ansvar for denne opplæringen.
  • Det fremkom at det ikke var gitt kurs i Kap. 4A i 2008.
  • Bydelen har utformet en signaturmatrise for kontroll av at alle ansatte på tjenestestedene har gjennomgått ”perm knyttet til LOST kap 4A”. Det fremkom at denne ikke hadde vært i bruk på det ene tjenestestedet og var bare delvis ajourført på det andre tjenestestedet, jamfør gjennomført internkontroll 17.04.09.
  • I følge rutinen R-2-064 ”MELDING OM SKADEAVVERGENDE TILTAK I NØDSITUASJONER…” punkt 8, skal det gjennomføres kontroll i henhold til ”Internkontroll - bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede” i de ulike boligene 2 ganger per år. I følge rutinen R-2-065 ”VEDTAK ETTER LOV OM SOSIALE TJENESTER KAP. 4A…” punkt 16 skal dette gjennomføres 1 gang per år. Det fremkommer ikke av aktivitetsplanen at internkontroll skal gjennomføres. Det fremkom at det var uklart hvordan rutinene skal forstås.
  • Det er ikke fastsatt noen frist for når på året kontroll i henhold til ”Internkontroll – bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede” skal være gjennomført.
  • Det fremkom at det ikke er gjennomført en risikovurdering på tilsynsområdet, for å avdekke hvor det kan være fare for svikt eller brudd på regelverk.
  • I følge rutinen R – 2 – 020 ”AVVIKSBEHANDLING – AVVIK PÅ TJENESTE OG HMS – AVVIK” er avvik på tjeneste definert som: ”… når bruker ikke har mottatt vedtatte tjenester, eller når utførelsen av arbeidsoppgaver ikke stemmer overens med lover, forskrifter og tjenestens vedtatte prosedyrer, rutiner og instrukser.” Ansatte på flere nivåer er ikke kjent med denne definisjonen.
  • Det er ikke meldt skriftlige avvik på tjeneste i 2008 og 2009 i henhold til R – 2 -20 punkt 1. Bydelen har ikke gjennomført tiltak for å kontrollere om dette kan skyldes manglende forståelse av hva som skal meldes som avvik.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Krav til internkontroll innebærer at bydelens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndigheten har konkludert med at det er svikt i virksomhetens styringssystem på bakgrunn av avvik som er avdekket.

Bydelen har på utførersiden utarbeidet prosedyrer og rutiner for arbeid knyttet til Kap. 4A, samt for internkontroll i forhold til dette. Under tilsynet ble det avdekket at det er uklarheter rundt innholdet av disse prosedyrene og rutinene. Bydelen har videre utarbeidet et system for rapportering av avvik. Bydelen har definert 3 ulike avvik. Under tilsynet ble det avdekket at disse definisjonene var lite kjent blant de ansatte. Det var videre uklarheter mellom utførersiden og søknadskontor når det gjelder oppfølgning av vedtak etter Kap. 4.

Etter Fylkesmannens vurdering foreligger det liten kontroll med egen virksomhet når det gjelder saksbehandling og oppfølgning av vedtak etter Kap. 4 og opplæring når det gjelder bruk av tvang og makt jf Kap. 4A i helse- og sosialavdelingen. Det er ikke iverksatt nødvendige tiltak for å avdekke, rett opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen. Dette har ført til at nødvendig opplæring ikke alltid er gitt, samt at kravene til saksbehandling for vedtak etter Kap. 4 ikke alltid er fulgt.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester m.v
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
  • Forskrift om individuell plan i helse og sosialtjenesten.
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.
  • Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for bydelen, herunder avdelinger og enheter.
  • Bydelens delegasjonsreglement.
  • Veileder og rutiner i forhold til Kap. 4A for Enhet for tiltak til utviklingshemmede (ETU), herunder rutiner for meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituajoner, og rutiner ved vedtak.
  • Introduksjonsplan for nyansatte i de ulike seksjonene i ETU.
  • Kompetanseplan og aktivitetsplan for 2009 for ETU.
  • Rutiner for internkontroll; rutine for avviksbehandling av avvik på tjeneste og HMS avvik, avviksskjema generelt, avviksskjema ved trakassering, trusler og psykisk/fysisk vold, avviksskjema ved legemiddelhåndtering, skjema for oppfølgningsrapport ved trakassering, trusler og psykisk/fysisk vold, Rutine om internkontroll ved bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede.
  • Liste over ansatte og gjennomførte kurs i ETU.
  • 10 anonymiserte vedtak om tildeling av tjenester.
  • Kursopplegg vedrørende Kap. 4A.
  • Kontaktliste for ETU.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Saksmapper tilhørende tjenestemottakere ved Voldsløkka bolig og Kjøpmannsgården.
  • Utfylte internkontrollskjema ved bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede ved Voldsløkka bolig og Kjøpmannsgården.
  • Liste over hvilke ansatte som deltok på bydelens kurs i Kap. 4A 22.04.09.
  • Signaturmatrise for gjennomgang av perm vedrørende Kap. 4A for Voldsløkka bolig og Kjøpmannsgården.
  • Utkast til rutine; ”Bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede, internkontroll.”
  • Kvalitetshåndboken
  • Årsstatestikk over saksbehandling i saker etter Kap. 4A.
  • Skjema for registerte HMS avvik i ETU 2009.
  • ”Internkontrollsystem helse, miljø og sikkerhet. Ikke behandlet i ETUs ledergruppe og vernetjeneste.

Dokumenter hos Fylkesmannen:

  • Saksmapper knyttet til aktuelle tjenestemottakere og Kap. 4A.
  • Oversikt over klagesaker som gjelder Kap. 4 vedtak.
  • Utdrag fra bydelens nettsider.
  • Rapport fra landsomfattende tilsyn 2007 med helse- og sosialtjenester til voksne med alvorlig psykiske lidelser.
  • Bydelsprofil.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • arsel om tilsyn datert 19.02.09
  • Oversendelse av dokumentasjon fra bydelen.
  • E-post fra Fylkesmannen vedrørende tilleggsopplysninger, samt svar fra bydelen.
  • Oversendelse av program for tilsynet.
  • E-post vedrørende endring av personer til intervju.
  • E-post vedrørende tilgjengelig dokumentasjon den 27.04.09.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Knut Egger

Bydelsdirektør

X

 

X

Henning Mørland

Bydelsoverlege

X

 

X

Inger-Lise Myklebust

Helse- og sosialsjef

X

X

X

Reidar Hundstad

Enhetsleder OFA

X

X

X

Anne Grethe Olsen

Kvalitetskonsulent

X

X

X

Sjur Ivar Spydevold

Seksjonsleder

X

X

X

Mona K. Sveum

Assistent

X

X

X

Jarle Fredheim

Assistent

X

X

X

Bente Marki Karlsen

Sykepleierkonsulent

X

X

 

Beate Skomedal

Seksjonsleder

X

X

X

Jorunn Hauland

Leder søknadskontoret

X

X

X

Trond Haugen

Assistent

X

X

 

Cecelie Vestvik

Vernepleier

X

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Inger Bøvre, revisjonsleder
Rådgiver Sunniva E. Holberg, revisor
Rådgiver Linn Kvinge, revisor