Rapport fra tilsyn med tjenestene praktisk bistand og opplæring (herunder brukerstyrt personlig assistanse), avlastning, støttekontakt og omsorgslønn i Bydel Nordre Aker (2010)

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av praktisk bistand og opplæring (herunder brukerstyrt personlig assistanse), avlastning og støttekontakt etter lov om sosiale tjenester § 4-3, jf § 4-2 bokstav a, b og c. Tilsynet omfattet videre undersøkelse av om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av omsorgslønn etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav e.

Tilsynet omfatter ikke tjenester til personer som bor i samlokaliserte boliger/omsorgsboliger. Gjennomføring av boligavlastning og omsorgslønn omfattes heller ikke av tilsynet.

Det ble gitt 2 avvik i Bydel Nordre Aker. 

Avvik 1: Bydel Nordre Aker sikrer ikke at alle som har behov for opplæring i dagliglivets gjøremål (miljøarbeidertjenester) tildeles tjenesten.

Avvik 2: Bydel Nordre Aker har ikke systemer for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av individuell støttekontakt og individuell avlastning.

Dato: 09.06.10

Karianne Arnkværn revisjonsleder

Jeanette Kleven, revisor

Linn Kvinge, revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 03.02.10 — 09.06.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Nordre Aker har ca 46 000 innbyggere. Bydelens administrative organisering består av bydelsdirektør, avdelinger og seksjoner. De aktuelle tjenesteområdene som dette tilsynet omfatter er organisert i Driftsavdelingen. Driftsavdelingen omfatter blant annet seksjon søknadskontoret, seksjon psykisk helse og seksjon hjemmebaserte tjenester.

Seksjon psykisk helse gir i praksis opplæring i dagliglivets gjøremål til personer som har behov for dette som følge av psykiske lidelser. Seksjonen har også fått ansvar for tildeling og gjennomføring av støttekontakt- og avlastningstjenester til egne brukere.

Seksjon søknadskontoret fatter vedtak om praktisk bistand og opplæring (herunder brukerstyrt personlig assistanse), avlastning, støttekontakt og omsorgslønn. Tjenesten praktisk bistand utføres av seksjon hjemmebaserte tjenester. Denne seksjonen har også ansvar for oppfølgning av støttekontakter til 9 egne brukere, samt oppfølgning av brukerstyrte personlige assistenter der bydelen er arbeidsgiver. Seksjon søknadskontoret følger opp øvrige avlastere, støttekontakter og brukerstyrte personlige assistenter.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 03.02.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.04.10.

Intervjuer

15 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.04.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av praktisk bistand og opplæring (herunder brukerstyrt personlig assistanse), avlastning og støttekontakt etter lov om sosiale tjenester § 4-3, jf § 4-2 bokstav a, b og c. Tilsynet omfattet videre undersøkelse av om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av omsorgslønn etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav e.

Tilsynet omfattet ikke personer som bor i samlokaliserte boliger/omsorgsboliger. Når det gjelder avlastning i boliger var tilsynet avgrenset til å omfatte tildeling og iverksettelse av tjenesten.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunen sikrer forsvarlig tildeling av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstavene a, b, c og e ved å se på følgende:

• Om søknader blir fanget opp og tatt til behandling uten ugrunnet opphold.
• Om ønsker fra brukeren om andre eller økte tjenester formidles videre til riktig instans.
• Om tjenesteyterne ser endringer i behov hos brukeren og om dette rapporteres videre.
• Om endrede behov utløser en konkret vurdering av om tjenestemottakers behov er forsvarlig dekket.
• Om sakene er så godt opplyst som mulig.
• Om alle søkere vurderes individuelt ut fra den enkelte søkers behov.
• Om formålet i sosialtjenesteloven vurderes og vektlegges.
• Om kommunens ansatte får tilgang til og opplæring i å bruke lov og regelverk.
• Om behovsvurderingen foretas av personer med nødvendig kompetanse, det vil si faglig innsikt og med kjennskap til brukeren.
• Om kommunens ansatte får nødvendig opplæring.
• Om tjenestetilbudet utformes i samarbeid med søker og at søker/pårørende gis rett til å uttale seg før vedtak fattes.
• Om avgjørelser om tildeling av tjenester samt om endring i tjenesteomfanget fremgår av et skriftlig vedtak.
• Om det fremkommer en individuell vurdering og begrunnelse i vedtak, for eksempel av faktum, valg av tjenester, omfang/utmåling av tjenester samt hvilke momenter som er vektlagt i kommunens skjønnsutøvelse.
• Om omfang/utmåling av tjenester fremgår av vedtak.

Det ble videre undersøkt om og på hvilken måte kommunen sikrer at vedtak iverksettes snarest mulig og i samsvar med vedtaket. Tilsynet undersøkte også om og hvordan kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og at alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov. Her ble følgende undersøkt:

• Om vedtak iverksettes snarest mulig og i samsvar med vedtaket.
• Om de som skal gjennomføre tjenestene gis og har kunnskap om det vedtakene gir anvisning på når det gjelder gjennomføringen.
• Om de som tildeler tjenester har kunnskap om hvordan iverksatte vedtak faktisk utføres.
• Om tilbakemeldinger fra tjenestemottakere og tjenesteytere om manglende oppfyllelse av vedtak håndteres og følges opp.
• Om midlertidige tiltak blir vurdert der vedtak ikke kan oppfylles.
• Om alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstavene a-c ved å se på følgende:

• Om det formidles til utfører hva brukeren har behov for og hva tjenesten skal omfatte.
• Om brukerne får dekket behovene uavhengig av sykdom, ferier, helligdager, vakanser.
• Om det er tilstrekkelig kontinuitet og stabilitet i tjenesteytingen for eksempel ved utskifting av personell, helger og ferier.
• Om det rapporteres til ansvarlig for tildeling av tjenester når aktuelle tjenestemottakeres behov endrer seg.
• Om og hvordan tjenestemottaker selv, eventuelt pårørende og hjelpeverge kan medvirke slik at tjenestetilbudet tilpasses individuelt.
• Om det skjer jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert.
• Om løpende tjenesteyting samt evaluering av tjenestetilbud dokumenteres.
• Om kommunens ansatte har nødvendige kunnskaper og ferdigheter til å yte tjenester.
• Om kommunens ansatte får nødvendig opplæring om brukerens spesielle behov før oppdrag tildeles.

5. Funn

Avvik 1:

Bydel Nordre Aker sikrer ikke at alle som har behov for opplæring i dagliglivets gjøremål (miljøarbeidertjenester) tildeles tjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester m.v. §§ 4-3, jf § 4-2 bokstav a og § 8-1.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, jfr.
• Lov om sosiale tjenester § 2-1

Avviket bygger å følgende:

• Bydelen har ikke en egen miljøarbeidertjeneste for hjemmeboende når det gjelder andre brukergrupper enn psykisk syke og/eller rusmiddelavhengige.
• I "Årsmelding 2009" side 3 fremgår: "Praktisk bistand og opplæring utenfor samlokaliserte boliger/omsorgsbolig ytes som personlig brukerstyrt assistanse (BPA)". Videre fremgår: "14 personer har vedtak om BPA".
• To personer har vedtak om praktisk bistand og opplæring fra personalet i samlokaliserte boliger. Det er opplyst at flere brukere har behov for denne tjenesten, men at den ikke tildeles fordi bydelen ikke har ansatte til å utføre tjenesten.
• Det fremgår av "Strategisk plan 2010" side 7 at bydelen har som mål å gi et forsvarlig tilbud om nødvendig praktisk bistand og opplæring i henhold til gjeldende lovverk, og sørge for individuell tilpasning til tjenestetilbudet. Under strategier fremkommer: "Seksjonen skal gi tjenester til flere hjemmeboende utviklingshemmede".
• Psykisk helse fatter vedtak om psykisk helsearbeid etter kommunehelsetjenesteloven. Det opplyses at de ansatte i praksis også utfører opplæring for å greie dagliglivets gjøremål. Det fattes ikke vedtak om praktisk bistand og opplæring etter sosialtjenesteloven.
• Vedtaksmyndighet er ikke delegert fra bydelsdirektør til avdelingsdirektør og videre nedover.

Avvik 2:

Bydel Nordre Aker sikrer ikke forsvarlig tildeling og gjennomføring av individuell støttekontakt og individuell avlastning.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester m.v. §§ 4-3, jf 4-2 b og c og 2-3
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 17
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, jfr. Lov om sosiale tjenester § 2-1

Avviket bygger å følgende:

• Bydelen har opprettet en prosjektstilling som er planlagt benyttet til å følge opp støttekontaktarbeidet i bydelen. Det er uklart for ansatte om og i tilfelle hva prosjektet har medført av endringer i ansvarsforhold både når det gjelder tildeling og gjennomføring av tjenester.
• Det foreligger ikke delegasjon av vedtaksmyndighet fra bydelsdirektør til avdelingsdirektør, og videre fra avdelingsdirektør til leder for søknadskontoret og leder for psykisk helse. I praksis er denne myndigheten plassert hos leder for søknadskontoret og leder for psykisk helse når det gjelder støttekontakt og individuell avlastning.
• Vanskelige saker tas opp i tiltaksteamet. Utover dette er det ikke tiltak for å sikre lik vurdering av søknader om støttekontakt og individuell avlastning ved søknadskontoret og psykisk helse.
• Bydelen har tidsbegrensede vedtak og det fremgår at flere vedtak ikke har blitt revurdert innen utløpsdato.
• I "Årsmelding 2009" side 4 fremgår følgende: "Behov for forbedringer i oppfølgning av avvik når det gjelder revurderinger av vedtak og journalføring/arkivering".
• Det er ikke et system for at saksbehandler og seksjonsleder skal rapportere ved avvik eller på annen måte om manglende revurdering av vedtak. Slik informasjon blir heller ikke etterspurt fra avdelingsdirektør og seksjonsleder.
• Det er opp til saksbehandler hva de innhenter av ny informasjon ved revurdering av vedtak, herunder fra avlaster/støttekontakt eller fagpersoner.
• Det tas ikke rutinemessig kontakt med bruker når vedtak skal revurderes.
• I flere av saksmappene fremgår det ikke at det er innhentet informasjon ved revurderingen av vedtaket.
• Det fremgår av oversikter over individuell støttekontakt og individuell avlastning til barn at flere vedtak ikke er iverksatt. Av tilsendte vedtak fremgår det at &I voksen person ikke har fått iverksatt sitt vedtak om støttekontakt.
• Søknadskontoret har ikke samlet oversikt over vedtak som ikke er iverksatt. Det rapporteres ikke om iverksettelse av vedtakene til avdelingsdirektør og dette etterspørres ikke.
• Det vurderes ikke rutinemessig midlertidige tiltak der vedtak om individuell støttekontakt og individuell avlastning ikke kan iverksettes.
• Bydelen har ikke rutiner for oppfølgning av individuelle støttekontakter og individuelle avlastere. Disse kan ta kontakt med saksbehandler ved behov for veiledning og det er planlagt temakvelder, men det er ingen fast oppfølging, veiledning og opplæring.
• Støttekontakter og avlastere som følges opp av saksbehandler i psykisk helse eller søknadskontoret, leverer timelister til seksjon barnehager og pedagogisk fagsenter. Det er ikke rutine på tilbakemelding til saksbehandler der bruker ikke mottar innvilgede tjenester.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndigheten har avdekket mangler i bydelens internkontroll ved at det ikke foreligger delegasjon av vedtaksmyndighet, samt at ansvaret for tildeling og gjennomføring av tjenester er uklart for ansatte i bydelen. Det fattes ikke vedtak om praktisk bistand og opplæring etter sosialtjenesteloven til personer med psykiske lidelser. Videre foreligger det et udekket behov for praktisk bistand og opplæring til andre hjemmeboende personer som ikke ønsker å få tjenesten organisert som brukerstyrt personlig assistanse. Disse forholdene har ikke blitt korrigert av bydelens internkontroll.

Det er videre avdekket svakheter i bydelens internkontroll når det gjelder tildeling og gjennomføring av tjenestene individuell avlastning og individuell støttekontakt. Det er ikke iverksatt tiltak for å sikre at søknadskontoret og psykisk helse vurderer slike søknader likt. Flere vedtak har ikke blitt revurdert innen angitt frist, og det er i stor grad opp til den enkelte saksbehandler hva som skal kartlegges ved revurderinger. Det mangler rutiner for å følge opp om vedtak blir iverksatt og eventuelt vurdere midlertidige tiltak ved manglende iverksettelse. Bydelen har heller ikke rutiner for å følge opp gjennomføringen av individuelle støttekontakt og individuelle avlastningstjenester.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester m.v. – sosialtjenesteloven.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for bydel Nordre Aker og søknadskontoret.
• Årsmelding.
• Bydelens strategiske plan.
• Handlingsplan for søknadskontoret og hjemmetjenesten.
• Psykiatriplan.
• Barn og unge i vanskelige familiesituasjoner.
• Beskrivelse av kvalitetsarbeidet i seksjonsovergripende kvalitetsutvalg (KVU) og seksjonsvise kvalitetsgrupper (KVG).
• Overlappingsskjema — Berg gård.
• Prosedyre for internrevisjon på Lilloklubben.
• Rutiner for hvert barn – Lilloklubben.
• Utdrag fra Kvalitetshåndboken – Risikoområder og avvikshåndtering.
• Kompetanse, kompetansekartlegging og kompetanseplaner innen pleie- og omsorgssektoren i bydel Nordre Aker 2010-2014.
• Opplæringsplan søknadskontoret.
• Opplæringshefte og opplæring i legemiddelhåndtering, Berg gård avlastning.
• Opplæringshefte knyttet til Lilloklubben.
• Prosedyre for internkontroll.
• Prosedyre for avvikshåndtering.
• Rutine for samarbeid mellom søknadskontoret og hjemmetjenesten.
• Rutiner saksbehandling.
• Rutine for BPA.
• Prosedyre for tilsyn med kjøpeplasser.
• Prosedyre for førstegangs vurderingsbesøk.
• Prosedyre for revurdering av vedtak.
• Prosedyre for legemiddelhåndtering, Berg gård avlastning.
• Avvikshåndtering, Berg gård avlastning.
• Prosedyre for renhold.
• Samtykke til å ta bilder i avlastningsboligen.
• Bruk av privatbil.
• Regnskapsrutiner.
• Erstatning av tøy/briller.
• Prosedyre for samarbeid mellom Lilloklubben og søknadskontoret.
• Prosedyre for tilvenning på Lilloklubben.
• Prosedyre for jenteklubb på Lilloklubben.
• Prosedyre for gutteklubb på Lilloklubben.
• Prosedyre for middagsklubb på Lilloklubben.
• Skjema for registrering av uønskede hendelser på Lilloklubben.
• Skjema for registrering av brudd på rutiner på Lilloklubben.
• Oversikt over ansatte på seksjon søknadskontoret.
• Oversikt over ansatte på seksjon psykisk helse.
• Stillingsbeskrivelser.
• Oversikt over avlastere seksjon søknadskontoret.
• Oversikt over støttekontakter seksjon søknadskontoret.
• Oversikt over omsorgslønnsmottakere seksjon søknadskontoret.
• Oversikt over brukerstyrte personlige assistenter hjemmetjenesten.
• Oversikt over støttekontakter hjemmetjenesten.
• Oversikt over ansatte ved Berg gård avlastning.
• Oversikt over ansatte ved Lilloklubben.
• Oversikt over støttekontakter seksjon psykisk helse.
• Rapport fra kvalitetsutvalgets internkontroll 05.11.2009.
• Rapport fra kvalitetsutvalgets internkontroll 04.05.2009.
• Rapport fra kvalitetsutvalget internkontroll 16.04.2009.
• Rapport fra kvalitetsutvalget internkontroll 09.12.2009.
• Avtale me1lom bydel Nordre Aker og Dialogue BPA AS.
• Avtale mellom bydel Nordre Aker Uloba BA.
• Individuell avtale om brukerstyrt personlig assistanse (BPA).
• Delegasjon av budsjettfullmakter 2010.
• Oversikt over ansatte i seksjon hjemmebaserte tjenester.
• Rapport fra Helse- og velferdsetaten mai 2009.
• Hjemmetjenestens opplæringsplan.
• Velkommen til hjemmebaserte tjenester.
• Primærkontakt — hjemmehjelp.
• Prosedyre for renhold i brukers hjem.
• Prosedyre for brukervalg.
• Prosedyre for tilleggstjenester, praktisk bistand.
• Rutiner for hjemmehjelpere — inn og ute. Hareveien.
• 10 enkeltvedtak om tildeling av praktisk bistand og opplæring (herunder bpa). I 3 av sakene var i tillegg alle dokumenter som ligger til grunn for vedtaket vedlagt.
• 10 enkeltvedtak om tildeling av avlastning. 1 3 av sakene var i tillegg alle dokumenter som ligger til grunn for vedtaket vedlagt.
• 10 enkeltvedtak om tildeling av støttekontakt. I 3 av sakene var i tillegg alle dokumenter som ligger til grunn for vedtaket vedlagt.
• 10 enkeltvedtak om tildeling av omsorgslønn. I 3 av sakene var i tillegg alle dokumenter som ligger til grunn for vedtaket vedlagt.
• 3 enkeltvedtak om tildeling av praktisk bistand.

Dokumenter hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus:

• Oversikt over klagesaker som gjelder vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4.
• Utdrag fra bydelens nettsider.
• Tidligere tilsynsrapporter.
• Bydelsprofil.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 5 saksmapper som gjelder praktisk bistand og opplæring fra hjemmebaserte tjenester.
• 5 saksmapper som gjelder avlastning som administreres av søknadskontoret.
• 3 saksmapper som gjelder støttekontakt som administreres av hjemmebaserte tjenester.
• 3 saksmapper som gjelder støttekontakt som administreres av søknadskontoret.
• 3 saksmapper som gjelder støttekontakt som administreres av psykisk helse.
• 5 saksmapper som gjelder omsorgslønn.

Dokumenter som ble mottatt under revisjonsbesøket:

• Oversikt over individuell avlastning til voksne personer.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndigheten:

• Brev med varsel om tilsyn, samt innhenting av dokumentasjon, datert 03.02.10.
• Oversendelse av dokumentasjon fra bydelen datert 01.03.10.
• Ettersendelse av dokumentasjon fra bydelen datert 26.03.10 og 29.03.10.
• Oversendelse av program for tilsynet.
• Diverse e-post korrespondanse.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, jurist —revisjonsleder.
Jeanette Kleven, sosionom — revisor.
Linn Kvinge, jurist —revisor.