Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Bydel St. Hanshaugen 2011

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 10.2.2011- 19.9.2011 tilsyn med barneverntjenesten i Bydel St. Hanshaugen.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, med barns rett til medvirkning som undertema under begge hovedtemaene.

Det ble avdekket to avvik ved tilsynet:

Avvik 1:

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Avvik 2:

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Dato: 19.9.2011

Gro Haugen
revisjonsleder

Inger E. Tofthagen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Bydel St. Hanshaugen i perioden 10.2.2011 - 19.9.2011

Tilsynet omfatter den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2011.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Pr. 1.1.2010 hadde Bydel St. Hanshaugen 33 148 innbyggere, hvorav 3 826 var barn i alder 0 - 17 år. Andelen barn i denne aldersgruppen var lavere enn hva den var i Oslo kommune sett under ett. Våren 2011 har bydelen gjennomført en organisasjonsendring slik at antall ledere og nivåer er redusert. Barnevernet er en av tre seksjoner (Oppvekst-, Barnevern- og Helse- og miljøseksjonen) som er organisert direkte under Oppvekst- og nærmiljøavdelingen. En del av avdelingens arbeid er knyttet til bydelens ansvar for Oslo sentrum, og omfatter blant annet barneverntjenestens oppfølging av utsatte barn og unge uten tilknytning til landet.

Tidligere har saksbehandlingen i barneverntjenesten for en stor del vært utført av innleide konsulenter. Alle konsulentoppdrag ble i begynnelsen av dette året avsluttet. Det satses nå på barnevernets egne ansatte, og bydelen er i ferd med å besette alle stillinger, inkludert stillingen som ble tilført i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 1O. februar 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8, Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7. juni 2011.

Intervjuer

Under tilsynet 7. og 8. juni 2011 ble åtte personer intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 9. juni 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaene for tilsynet var:

1. Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• barns rett til medvirkning
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• barns rett til medvirkning i evalueringen
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på hvilken måte, kommunens ledelse fulgte med på at barneverntjenesten utførte de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven §§ 4-3, 4-5 og 6-3.

5. Funn

Avvik 1

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Bvl § 1-1

Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Bvl § 4-3

Rett og plikt for barneverntjenesten til å foreta undersøkelser.

Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

Bvl § 6-9

Frist for gjennomføring av undersøkelsen er ifølge denne bestemmelsen tre måneder, men kan utvides til seks måneder i særlige tilfeller.

Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Bvl § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven som blant annet setter krav til skriftlighet i undersøkelsesarbeidet.

Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tilsynet avdekket at prosedyren for saksbehandling i undersøkelsessaker var lite kjent, og gjennomgang av sakene viste at rutinene i denne prosedyren i liten grad var fulgt. Eksempelvis manglet det i de gjennomgåtte sakene både undersøkelsesplan med sjekkliste og midtveisevaluering.
• Tilsynet viste at også øvrige rutiner i barneverntjenestens rutinehåndbok var lite kjent og har vært i lite aktiv bruk.
• Rapporteringstall for 201O viste at barneverntjenesten i Bydel St. Hanshaugen i mange undersøkelsessaker har gått ut over fristen på tre måneder for undersøkelsen. Dette bekreftes ved gjennomgang av saker.
• Barneverntjenesten hadde rutiner som skulle sikre at det ble gjennomført samtaler med barn.

 

• Vi fant imidlertid lite dokumentasjon på at barneverntjenesten har informert barnet om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg.
• Vi så enkelte saker hvor det manglet dokumentasjon på at det var gjennomført samtale med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtale ikke var gjennomført.
• l sakene så vi lite av barneverntjenestens vurderinger av behovet for å innhente informasjon fra relevante personer og instanser.
• Vi fant saker som var konkludert før etterspurt informasjon var dokumentert innkommet.
• Videre forelå det lite av konkrete vurderinger av barnets særlige behov ved avslutning av undersøkelsen.
• l de sakene vi gjennomgikk var det vanskelig å se hvilke vurderinger barneverntjenesten hadde foretatt underveis og ved avslutning av undersøkelsene.
• Barneverntjenesten hadde opplæringsplan for ansatte. Tilsynet avdekket at denne planen var lite kjent blant de ansatte i barneverntjenesten. Imidlertid fremkom det at ansatte deltok i ulike opplæringstiltak, og mottok både intern og ekstern veiledning.

Avvik 2

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Dette er awik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Bvl § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Bvl § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tilsynet avdekket at prosedyren for tiltaksplaner var lite kjent, og gjennomgang av sakene viste at rutinene i denne prosedyren i liten grad var fulgt.
• Rapporteringer fra 201O viste at et stort antall barn med hjelpetiltak manglet tiltaksplan. Andre halvår 2010 utgjorde dette 22 prosent.
• Tilsynet avdekket blant annet følgende mangler: Flere tiltaksplaner manglet evalueringstidspunkt.
• Flere tiltak var ikke evaluert i henhold til oppsatt evalueringstidspunkt.
• Der evalueringer forelå, var det i liten grad dokumenterte vurderinger av om mål var nådd.
• l noen saker var det også vanskelig å se at de involverte parter og instanser hadde deltatt i evalueringer.
• Vi fant lite dokumentasjon på at barneverntjenesten har informert barnet om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg ved evaluering av tiltak.
• Vi så enkelte saker hvor det manglet dokumentasjon på at det var gjennomført samtale med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtale ikke var gjennomført.
• l de sakene vi gjennomgikk var det i flere tilfeller vanskelig å se hvilke vurderinger barneverntjenesten hadde foretatt ved evaluering av tiltak.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 andre ledd.

Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenesten generelt, og i dette tilsynet undersøkelser og evalueringer av tiltak spesielt, blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert.

Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse.

Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse, og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Blant annet skal det være kjent hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, herunder hvem som er barnevernadministrasjonens leder og dennes stedfortreder.

Tilsynet fant mangler ved internkontrollen på barnevernområdet i Bydel St. Hanshaugen.

Bydel St. Hanshaugen har hatt et overordnet prosedyresystem, Kvalitetslosen. Det er imidlertid nylig besluttet at Kvalitetslosen skal erstattes av et nytt kvalitetsstyringssystem som skal gjelde for hele bydelen. Dette nye systemet, som bydelen er i gang med å utvikle og få på plass, vil blant annet omfatte felles prosedyrer, noe som også er felles for Oslo kommune.

De organisasjonsmessige endringene som er foretatt i bydelen har medført at barneverntjenesten nå er på linje med blant annet Oppvekstseksjonen og Helse- og miljøseksjonen. Vi ser endringene som et viktig bidrag til videre utvikling av et faglig samarbeid og økt fellesskap med andre tjenester som også arbeider med barn og unge. Ved at seksjonssjefen (tidligere barnevernleder) nå rapporterer til avdelingsdirektøren ser vi at bydelen har sørget for en nærmere og mer direkte kontakt mellom nivåene enn det var før.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 1O. februar 1967
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Arsberetning for 2010 fra Bydel St. Hanshaugen
• Oversikt over ansatte i St. Hanshaugen barneverntjeneste
• Organisasjonskart Barnevernet
• Delegasjon av myndighet fra bydelsdirektør, datert 31.1.2011
• Delegasjon av myndighet fra avdelingsdirektør Oppvekst- og nærmiljøavdelingen, datert 1.3.2011
• Delegasjon av fullmakter 2011, herunder budsjettfullmakter, datert 1.3.2011
• Opplæringsplan barnevernseksjonen
• lntroduksjonsplan for nyansatte medarbeidere
• Prosedyre undersøkelse (tilsvarende i ettersendt rutinehåndbok)
• Prosedyre tiltaksplaner (tilsvarende i ettersendt rutinehåndbok)
• Arsstatistikk for bydelene, 31.12.201O, Bydel St. Hanshaugen

På forespørsel fra Fylkesmannen om dokumenter om internkontroll-/styringssystemer ble følgende dokumenter ettersendt:

• Rutinehåndbok St. Hanshaugen barneverntjeneste, som blant annet inneholdt:
  - Internkontroll BV
  - Mottak av meldinger & undersøkelser- tilbakemelding til offentlig melder
  - Vedtak, Tiltaksplaner, Ansvarsgruppe
  - Samarbeid mellom BV og - helsestasjon - sosialtjeneste
  - "Vold i nære relasjoner"- samarb. politi
  - Ansettelser, Sykefravær, lnternrutiner

Følgende dokumenter ble mottatt ved revisjonsbesøket:

• Delegasjon av myndighet fra bydelsdirektør,datert 1.3.2011
• Egenproduksjon av forebyggende tjenester ved St. Hanshaugen oppvekstsenter,saksframlegg til bydelsutvalget, 22.2.2011
• Organisasjonskart: Bydel St. Hanshaugen
• Organisasjonskart: Oppvekst- og nærmiljøavdelingen (ONA) mai 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 saksmapper- undersøkelser
• 11 saksmapper- hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev av 10.2.2011 med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra bydelen, mottatt 27.4.2011
• Ettersendt dokumentasjon, mottatt 27.5.2011
• Brev av 9.5.2011 med program for revisjonen, samt anmodning om hvilke saksmapper vi ønsket fremlagt ved tilsynet
• Diverse e-poster og telefoner (hovedsakelig om praktisk tilrettelegging)

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Revisjonsleder: rådgiver Gro Haugen Revisor: rådgiver Gro Bakkerud Revisor: rådgiver Kari Grete Offerdal Revisor: rådgiver Inger E. Tofthagen

Observatør: fagsjef Ellen Thorbjørnsrud, Statens helsetilsyn