Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og Velferdsforvaltningen i Oslo kommune, Bydel Gamle Oslo 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Temaet for tilsynet er behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet skal det undersøkes om bydelen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• bydelen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• bydelen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• bydelen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det ble gitt tre avvik under tilsynet:

Avvik 1

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av alle henvendelser.

Avvik 2

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke tilstrekkelig tilgjengelighet ved telefonhenvendelser til oppfølgningsteamene.

Avvik 3

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke at individuelle behov blir tilstrekkelig ivaretatt i alle saker.

Dato: 09.08.11

revisjonsleder Linn Kvinge

revisor Tore Sørensen

 

revisor Mari Pleym

observatør Daniel Giske

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Oslo kommune, bydel Gamle Oslo i perioden 08.04.11 – 09.08.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9, jfr. kommunelovens kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Gamle Oslo har ca. 40.000 innbyggere. Bydelens administrative organisering består av bydelsdirektør og seks avdelinger som hver har ulike kommunale virksomheter underlagt seg. Den kommunale delen av Nav ligger inn under Avdeling for myndighetsoppgaver helse, sosial og nærmiljø.

Nav Gamle Oslo har en leder for Nav kommune og en egen leder for Nav stat. Kontoret har et publikumsmottak med både kommunalt og statlig ansatte, og en leder som er delvis statlig og kommunalt ansatt. Den kommunale delen av Nav Gamle Oslo består videre av et Team for KVP og Ungdom 18-25 år, Team 1 Oppfølging, Team 2 Oppfølging, Fagteam og Team Økonomi/merkantil. Publikumsmottaket har ansvar for mottak og kortidsoppfølgning av brukere, mens oppfølgingsteamene har ansvaret for langtidsoppfølgning.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.04.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30.05.11.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 01.06.11.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var å undersøke om bydelen sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav. Det ble lagt særlig vekt på å undersøke om kommunen sikret at det ble foretatt individuelle vurderinger.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke:

• Om bydelen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Om bydelen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Om bydelen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav

5. Funn

Avvik 1

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av alle henvendelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17, jf. §§ 41, 5 og 6.
• Forvaltningsloven §§ 11 og 17
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• I dokumentasjonsliste som brukes av publikumsmottaket står følgende: ”Nav sosialtjenesten bistår deg når du har levert kopi av følgende dokumentasjon...”
• Det gis veiledning om at dokumentasjon skal leveres samtidig med søknaden. Flere personer som har henvendt seg til mottak for å søke stønad, har fått beskjed om å komme tilbake med flere dokumenter først.
• Notat fra kartleggingstime 08.03.11: ”All dokumentasjon må leveres før evt. søknad mottas.”
• Notat på post-it lapp på utfylt søknadsskjema: ”Søker skal levere inn en del dok. Se dok. liste bakerst. Viktig at søknaden ikke blir registrert inn før han leverer alt.”
• Notat fra kartleggingstime:
  ”Kan levere søknad med:
  - Kopi av pass
  - Bekreftelse på betalt total husleie tom oktober
  - Nødvendig dokumentasjon fra samboer”
• I oversendelse av årsmelding for 2009 fra Helse- og sosialombudet til Bydel Gamle Oslo fremgår: ”I fire andre saker ble personer nektet å levere søknad om akutte ytelser, blant annet med henvisning til at de måtte dokumentere behovet for støtte før søknaden kunne leveres...”
• I Bydel Gamle Oslo sin årsmelding for 2010 pkt. 5.16 vedrørende bydelens oppfølging av ombudets anmerkninger fremkommer ingen konkrete tiltak for å rette opp praksis vedrørende dokumentasjonskrav.
• Søknader fra nye søkere sendes i retur dersom søknadsskjemaet er mangelfullt utfylt eller det mangler dokumentasjon. I følgebrev fremkommer det at søknaden ikke vil bli behandlet før skjemaet er korrekt utfylt og dokumentasjon foreligger.
• Ved henvendelser som gjelder midlertidig hjelp og etablering i Oslo, har Nav Gamle Oslo som praksis å henvise tilbake til tidligere kommune. Dette gjelder dersom bruker har stående tilbud der, men ønsker å bo i Oslo, og ikke har blitt etablert av tidligere kommune i bydelen.
• I notat fra avklaringsperm fremgår at en kvinne som er skilt fra ektemannen grunnet vold henvendte seg i mottak. Kvinnen har hatt kommunal bolig og oppfølging i annen kommune.
• Sitat: ”Gir beskjed om at hun må reise tilbake til (kommunen), da hun har kom. bolig + søknad under behandling. Må snakke med Nav (kommunen) om flytting.”
• I notat fra avklaringsperm vedrørende samboerpar som har flyttet fra en annen kommune fremgår følgende: ”Får info om at det eneste hun kan få er hjemreise”. ”Info om at (kommunen) må hjelpe dem med å flytte til Oslo, får tlf. til sostj. der.”
• Notat fra avklaringsperm vedrørende kvinne som har vært ute av asylmottak siden 2009, bodd hos venner og familie, sitat: ”Søker har ingen rettigheter her så lenge hun ikke har mottatt tilbud om bosetting. Det er staten som har ansvar frem til bosetting”. ”Hun vil sannsynlig få mottaksplassen i (kommunen) tilbake.”
• Notat fra avklaringsperm vedrørende sekundærbosetter som har bosatt seg i bydel Gamle Oslo. Han mottar sosialhjelp i den andre kommunen. Sitat: ”Bruker har ikke krav på sos. hjelp i Oslo. Bruker fikk beskjed om dette pr. sms.”
• I oversendelse av årsmelding for 2009 fra Helse- og sosialombudet til Bydel Gamle Oslo fremgår: ”Flere personer har henvendt seg til ombudet etter at de har blitt avvist ved sosialtjenesten. I ett tilfelle ble en person nektet å levere søknad om nødhjelp med henvisning til at vedkommende kunne få hjelp i en annen kommune.”
• I Bydel Gamle Oslo sin årsmelding for 2010 pkt. 5.16 vedrørende bydelens oppfølging av ombudets anmerkninger fremkommer ingen konkrete tiltak for å sikre at søkere ikke blir avvist med henvisning til tidligere oppholdskommune.
• Det fremgår at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskaper om oppholdskommunens ansvar.
• Nav Gamle Oslo har ikke retningslinjer for avklaring av rettigheter for personer fra andre kommuner.
• Kontoret har nedfelt felles policy for avklaring av rettigheter for selvbosettere og sekundærbosettere, men disse er ikke kjent for ansatte.
• Nav Gamle Oslo har en skriftlig rutine for intern og ekstern post. Det fremgår at det har skjedd brudd på rutinen ved at leverte dokumenter fra brukere ikke har blitt registrert. I enkelte tilfeller tar saksbehandlere med seg dokumentene før disse er registrert.
• Kontoret har ikke system for å sikre at rutinen for registrering av post etterleves.
• Nav Gamle Oslo har ikke et formalisert avvikssystem for å fange opp mangler ved tjenester til brukerne. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde til leder når det gjelder feil og mangler ved tjenesten.
• Bydel Gamle Oslo har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til håndtering av henvendelser om økonomisk stønad.

Avvik 2

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke tilstrekkelig tilgjengelighet ved telefonhenvendelser til oppfølgningsteamene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 17, jfr. §§ 18 og 19 samt 5
• Forvaltningsloven § 11
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Veilederne på oppfølgingsteamene har telefontid kl 10-11 hver dag. Det fremkom at pågangen på tjenesten er størst etter telefontiden. Telefonene har ikke telefonsvarer og viser ikke tapte anrop.
• Når saksbehandlere eller stedfortredere ikke har registrert fravær fra kontoret, setter Oslo kommune sitt sentralbord over uten at telefonen blir tatt.
• Sentralbordet kan sette over til Nav Gamle Oslo sin vaktordning (kontaktpunkt).
• Vaktordningen har én telefonlinje og det er ikke mulighet for å legge igjen beskjed dersom denne er opptatt.
• Oslo kommune sitt sentralbord gir ikke alltid ut telefonnummeret til kontaktpunktet.
• Bydelen og Fylkesmannen mottar klager på at det er vanskelig å få kontakt med saksbehandler på Nav Gamle Oslo pr. telefon. Fylkesmannen har også hatt tilsynssak på dette.
• I oversendelse av årsmelding for 2009 fra Helse- og sosialombudet til Bydel Gamle Oslo fremgår: ”Ombudet opplever at det kan være svært utfordrende å komme i kontakt med saksbehandlerne ved sosialtjenesten i Bydel Gamle Oslo. I flere saker har ombudet forsøkt gjentatte ganger over to uker før kontakt oppnås.”
• Det skal iverksettes tiltak med mobiltelefoner som prøveordning for det ene oppfølgingsteamet.
• Det er ikke angitt, ved utarbeidelse av rutine eller på annen måte, hvordan tiltaket skal fungere i praksis.
• Det er ikke beskrevet hvordan det skal evalueres om tiltaket har tilstrekkelig effekt.

Avvik 3

Bydel Gamle Oslo sikrer ikke at individuelle behov blir tilstrekkelig ivaretatt i alle saker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 18, 19 og 21, jf. §§ 41 og 5.
• Forvaltningsloven §§ 24 og 25
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Nav Gamle Oslo utbetaler i mange saker stønad direkte til strømleverandør uten at det foreligger samtykke fra bruker.
• I vedtak fremgår følgende:
  ”Nav kan sende sosialhjelpen direkte til Hafslund for å sikre at sosialhjelpen går til det formålet den er innvilget til.”
• Det fremgår ofte ikke en begrunnelse for hvorfor det kan antas at søker ikke vil bruke stønaden til å dekke strømutgifter.
• Ved innvilgelse av stønad til tannbehandling ytes dette oftest som rekvisisjon uten at dette er begrunnet særskilt i vedtakene.
• I flertallet av vedtakene blir det innvilget stønad tilsvarende kommunens veiledende norm uten at det fremgår at det er foretatt individuelle vurderinger. Nav Gamle Oslo bruker et datasystem som gir forslag til vedtak basert på kommunens norm.
• I henhold til Oslo kommunes veiledende retningslinjer ytes det barnetillegg for hvert barn til og med familiens tredje, mens barnefamilier med fire eller flere barn får samme beløp. Det forutsettes imidlertid at alle sosialhjelpssøknader blir individuelt vurdert.
• Bydel Gamle Oslo har som praksis å følge Oslo kommunes retningslinjer med å yte barnetillegg for hvert barn til og med familiens tredje barn.
• Bydel Gamle Oslo foretar ikke alltid en konkret og individuell vurdering av stønadsbehovet for familier med barn, uavhengig av antall barn.
• Det kan innvilges tilleggsytelser til spesielle utgifter til for eksempel barnehage, men de sentrale normene er førende for utmåling av ordinært livsopphold.
• Ved gjennomgang av 4 saksmapper vedrørende familier med fire eller flere barn under 18 år, var det i samtlige saker innvilget barnetillegg i henhold til kommunens norm. Det var ikke gitt særskilt begrunnelse for å innvilge barnetillegg for færre antall barn enn det familien faktisk har.
• I henhold til Oslo kommunes veiledende retningslinjer for 2011 ytes det økonomisk stønad med kr 1.696,- til unge hjemmeboende mellom 18 og 23 år.
• Innvilget beløp til livsopphold for hjemmeboende ungdom er lavere enn norm for nødhjelp pr. dag.
• Nav Gamle Oslo tar utgangspunkt i kommunens sats for hjemmeboende ungdom, men det kan gjøres unntak på bakgrunn av en vurdering av foreldrenes økonomiske situasjon.
• Det fremgår at ansatte tar utgangspunkt i at samboere skal forsørge hverandre dersom de lever i ekteskapslignende forhold eller har felles barn.
• I vedtak fremkommer følgende: ”Sosialtjenesten vil gjøre deg oppmerksom på at selv om samboere i utgangspunktet ikke har gjensidig forsørgelsesplikt etter loven så skal utgangspunktet for skjønnet ved tildeling og utmåling av økonomisk sosialhjelp være at samboere behandles på samme måte som ektefeller.”
• Videre i vedtak: ”Sosialtjenesten vil ved en eventuelt ny søknad måtte vurdere om samboers inntekt og boutgifter skal legges inn i den økonomiske oversikten. Dere har vært samboere siden 2008, og det er opplyst at din samboer har utbetalt ca 21.000,- pr mnd.
• Det vil da kunne bli vurdert som rimelig at hun i en periode forsørger dere begge i påvente av at du får egen inntekt.”
• Ved beregning av stønadsbehovet til nye søkere lages det en økonomisk oversikt basert på tidligere inntekter. Det fremgår i vedtak at det medregnes inntekter uavhengig av den faktiske situasjonen på søknadstidspunktet.
• I vedtak om dekning av strømrestanse ved avstengt strøm gis det avslag med begrunnelse at søker kan be om nedbetalingsavtale eller be om forskudd på lønn. Det er ikke undersøkt om dette er aktuelle muligheter for søkerne.
• Nav Gamle Oslo gjennomfører stikkprøvekontroll på hvert 25. vedtak. Denne kontrollen har ikke avdekket manglende individuelle vurderinger i saksbehandlingen.
• Nav Gamle Oslo har få skriftlige retningslinjer eller rutiner i forhold til saksbehandling. Det jobbes med felles policy på flere områder, men disse er ikke implementert eller kjent blant ansatte enda.
• Oslo kommune har satt måltall for saksbehandlingstid. 95 % av søknadene skal behandles innen 14 dager.
• Oversikt over saksbehandlingstid for 2010 og 2011 ved Nav Gamle Oslo viser at kontoret ikke har oppnådd måltall for saksbehandlingstid.
• Oversikten viser også at det i flere saker har gått flere måneder før søknad er behandlet.
• Bydelen har ikke iversatt korrigerende tiltak som har redusert saksbehandlingstid i henhold til måltall.
• Nav Gamle Oslo har ikke et formalisert avvikssystem for å fange opp mangler ved tjenester til brukerne. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde til leder når det gjelder feil og mangler ved tjenesten.
• Bydel Gamle Oslo har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndigheten har avdekket svikt i bydelens internkontroll ved at det ikke sikres at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av henvendelser. Flere personer som har henvendt seg til mottak for å søke stønad, har fått beskjed om å komme tilbake med flere dokumenter først. Søknader fra nye søkere sendes i retur dersom søknadsskjemaet er mangelfullt utfylt eller det mangler dokumentasjon. Det fremgår at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskaper om oppholdskommunens ansvar. Nav Gamle Oslo har ikke retningslinjer for avklaring av rettigheter for personer fra andre kommuner. Kontoret har nedfelt felles policy for avklaring av rettigheter for selvbosettere og sekundærbosettere, men disse er ikke kjent for ansatte. Nav Gamle Oslo har heller ikke system for å sikre at rutinen for registrering av post etterleves. Forholdene har tidligere blitt påpekt av Helse- og sosialombudet uten at bydelen har iverksatt tiltak for å korrigere praksis.

Det fremkom under tilsynet at Nav Gamle Oslo har mangelfull tilgjengelighet ved telefonhenvendelser til oppfølgningsteamene. Bydelen skal iverksette tiltak med mobiltelefoner som en prøveordning for det ene oppfølgingsteamet. Det er imidlertid ikke angitt, ved utarbeidelse av rutine eller på annen måte, hvordan tiltaket skal fungere i praksis. Videre er det er ikke beskrevet hvordan det skal evalueres om tiltaket har tilstrekkelig effekt.

Tilsynet har videre avdekket svikt ved at det ikke sikres tilstrekkelig individuell vurdering i alle saker. Nav Gamle Oslo har få skriftlige retningslinjer eller rutiner i forhold til saksbehandling. Det jobbes med felles policy på flere områder, men disse er ikke implementert eller kjent blant ansatte enda. Nav Gamle Oslo gjennomfører stikkprøvekontroll på hvert 25. vedtak, men denne kontrollen har ikke avdekket manglende individuelle vurderinger i saksbehandlingen. Når det gjelder saksbehandlingstid har ikke bydelen har ikke iversatt korrigerende tiltak som har redusert saksbehandlingstiden.

Nav Gamle Oslo har ikke et formalisert avvikssystem for å fange opp mangler ved tjenester til brukerne. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde til leder når det gjelder feil og mangler ved tjenesten. Bydel Gamle Oslo har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (2009)
• Forvaltningsloven (1967)
• Forskrift om internkontroll (2010)

8.   Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Nav Gamle Oslo
• Årsberetning for 2010
• Tertialstatistikk for bydel Gamle Oslo
• Forslag til budsjett for 2011
• Virksomhetsplan 2011 for Nav Gamle Oslo
• HMS-plan for Nav Gamle Oslo
• Statistikk og lokale mål Nav Gamle Oslo
• Delegasjon av myndighet
• Områder for ledelseskontrollen i avdeling Myndighet helse, sosial og nærmiljø
• Prinsipper, grensesnitt og roller i publikumsmottaket og oppfølging
• Oversikt over serviceklager
• Dokumentasjonsliste
• Kartleggingsskjema Nav Gamle Oslo PM
• Stillingsbeskrivelser
• Oversikt over personell med stilling/utdanning
• Oversikt over statlige og kommunalt ansatte i publikumsmottak
• Kompetanseplan for Nav Gamle Oslo
• Opplæringsplan for nyansatte
• Referat fra brukerutvalgsmøte 24.11.10 og 09.05.11
• Referat fra partnerskapsmøte 26.11.10 og 25.03.11
• Brukerundersøkelse 2010
• Helse- og sosialombudets oversendelse av årsmelding for 2009
• 5 siste enkeltvedtak om tildeling av økonomisk stønad (2 innvilgelser og 3 avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, herunder journalnotater.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 5 saksmapper vedr. flerbarnsfamilier
• 3 saksmapper vedr. samboere
• 4 saksmapper vedr. hjemmeboende ungdom
• 8 saksmapper vedr. nye brukere, 4 innvilgelse av stønad og 4 avslag
• 8 saksmapper med bruk av lovens § 19, 3 innvilgelser og 5 avslag
• 10 saksmapper vedr. nødhjelp/stenging av strøm/utkastelse fra bolig etc., 5 innvilgelser og 5 avslag
• Permer med notater gjort ved samtaler i Publikumsmottak
• Kopi av serviceklager for 2009 og 2010
• Rutine for registrering av post
• 15 ferdigutfylte sjekklister ved vedtakskontroll
• Diverse nyutarbeidede rutiner
• Diverse felles policyer som ikke er i bruk
• Rutineskriv for sosialtjenesten i Gamle Oslo
• Sjekkliste for informasjon gitt i mottaksfasen
• Oversikt for 2010 og 2011 over saksbehandlingstid
• Oversikt for 2011 over ventetid i publikumsmottaket
• Nytt organisasjonskart

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Diverse e-post

9.   Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Mari Pleym, revisor
Tore Sørensen, revisor
Daniel Giske, observatør
Linn Kvinge, revisjonsleder